中國(guó)和日本水資源管理體制有很大差異。日本將水資源管理職能分散在多個(gè)政府部門，實(shí)行分部門管理體制，中國(guó)實(shí)行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源統(tǒng)一管理體制。本文從水資源自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、水資源形勢(shì)和管理任務(wù)、歷史沿革和國(guó)家體制等多個(gè)方面，對(duì)中日水資源管理體制差異的原因作簡(jiǎn)要分析，提出中國(guó)不宜盲目效仿日本，應(yīng)該合中國(guó)國(guó)情，在強(qiáng)化水資源統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，推行區(qū)域涉水行政事務(wù)的統(tǒng)一管理。

一、中日水資源管理體制比較

1．日本的水資源管理體制

日本的水資源管理體制有三個(gè)特征：一是分部門分級(jí)管理，俗稱“多龍管水、多龍治水”。中央政府層面具有水源管理職能的部門主要有：國(guó)土交通省、后生勞動(dòng)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、農(nóng)林水產(chǎn)省和環(huán)境省5個(gè)部門。國(guó)土交通省負(fù)責(zé)水資源長(zhǎng)期供需方面的基礎(chǔ)性、綜合性政策及規(guī)劃的策劃、立項(xiàng)及推行（由內(nèi)設(shè)的水資源部具體負(fù)責(zé)），河流管理、治水工程、河流綜合開發(fā)工程的組織實(shí)施（由內(nèi)設(shè)的河川局具體負(fù)責(zé)），以及下水道相關(guān)政策的立項(xiàng)、組織實(shí)施及指導(dǎo)監(jiān)督等工作（由內(nèi)設(shè)的下水道部負(fù)責(zé)）。國(guó)土交通省還設(shè)立了9個(gè)地方整備局作為其派出機(jī)構(gòu)，地方整備局受國(guó)土交通省的委托，行使有關(guān)水資源管理的職責(zé)；后生勞動(dòng)省負(fù)責(zé)上水道（自來水）管理；經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省負(fù)責(zé)工業(yè)用水、發(fā)電用水相關(guān)政策及管理；農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)用水等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理、土地改造、森林保護(hù)工程；環(huán)境省負(fù)責(zé)水資源保護(hù)（水污染防治）相關(guān)政策及管理；二是根據(jù)歷史沿革,水資源機(jī)構(gòu)、國(guó)土整備局和地方政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)河流的開發(fā)，開發(fā)和管理按市場(chǎng)方式運(yùn)作。根據(jù)《水資源開發(fā)公團(tuán)法》，成立了水資源機(jī)構(gòu)，以獨(dú)立法人資格負(fù)責(zé)重要流域的水資源開發(fā)，并管理有關(guān)水資源開發(fā)利用設(shè)施；三是多部門協(xié)調(diào)制度。為解決“多龍管水”體制的弊端，日本也建立了相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。水資源開發(fā)利用保護(hù)等一切重大事宜由總理大臣管理協(xié)調(diào)，為減輕其日常工作負(fù)擔(dān)，由國(guó)土交通省內(nèi)設(shè)的水資源部負(fù)責(zé)水資源日常管理的協(xié)調(diào)。通過走訪了解到，日本盡管建立了這樣的制度，仍然感到協(xié)調(diào)各部門是一件困難的事。

2．中國(guó)的水資源管理體制

在2002年新《水法》出臺(tái)之前，中國(guó)實(shí)行的也是分部門分級(jí)管理的體制，多年的實(shí)踐證明這種體制帶有嚴(yán)重弊端，2002年新《水法》出臺(tái)后，中國(guó)的水資源管理體制產(chǎn)生了明顯變化：一是實(shí)行水資源統(tǒng)一管理。水利部代表國(guó)務(wù)院對(duì)水資源統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一發(fā)放取水許可證和收取水資源費(fèi)、統(tǒng)一管理水量與水質(zhì)、統(tǒng)一管理地下地表水；二是流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合；三是統(tǒng)一管理與分級(jí)管理相結(jié)合。水利部代表國(guó)家對(duì)水資源統(tǒng)一管理，各級(jí)水行政主管部門按照職責(zé)進(jìn)行分級(jí)管理；四是推行區(qū)域涉水事務(wù)統(tǒng)一管理。區(qū)域?qū)⒎篮椋ㄅ艥常�、水源地保護(hù)、供水、用水、節(jié)水、排污的治理、再生水回用等按照水循環(huán)的自然規(guī)律，對(duì)涉水事務(wù)統(tǒng)一管理。

二、中日水資源管理體制的影響因素分析

1、水資源條件的差異是形成中日不同水資源管理體制的自然基礎(chǔ)因素

日本在氣候帶上屬于亞洲季風(fēng)地帶，降水量充沛，多年平均降水量約為1700mm，接近于世界平均年降水量的兩倍。中國(guó)多年平均降水量約為650mm，僅為日本降水量的38％。這一明顯差異構(gòu)成了兩國(guó)水資源條件不同的自然基礎(chǔ)因素。日本人均水資源占有量3323m3，比中國(guó)人均水資源量多50％。日本因降水量較為豐沛，可以完全依靠自然降雨維持陸地植被發(fā)育良好，森林覆蓋率高達(dá)60％左右，居世界首位，因此可以基本不考慮河道以外的人工生態(tài)供水問題。而中國(guó)因降雨不足以及人為因素，森林覆蓋率僅為13％，而沙漠、戈壁、風(fēng)蝕地和沙漠化土地總面積達(dá)156.8萬(wàn)平方公里，占了國(guó)土面積的16.3%，近幾十年來還有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。如中國(guó)西北內(nèi)陸區(qū)是綠洲經(jīng)濟(jì)，降水在200mm以下，無(wú)灌不殖，為了保護(hù)綠洲、抵擋沙漠入侵和改善生存環(huán)境，需要人工維護(hù)生態(tài)，這些植被建設(shè)消耗大量的水資源。因此，日本雖然也存在一定程度的缺水問題，但相對(duì)而言，中國(guó)缺水問題更加嚴(yán)重，而且還需要同時(shí)考慮人工生態(tài)的需水問題，這使得中國(guó)水資源緊缺的形勢(shì)雪上加霜。不利的自然條件要求必須統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和維持生態(tài)與環(huán)境，統(tǒng)籌考慮水資源的統(tǒng)一配置和統(tǒng)一調(diào)度。這是中國(guó)實(shí)行水資源統(tǒng)一管理的自然基礎(chǔ)因素。

2、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和用水狀況的差異是中日實(shí)行不同水資源管理體制的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

日本從上世紀(jì)50年代中期至90年代初，經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高速階段。在這一時(shí)期，需水增長(zhǎng)較快，大規(guī)模開發(fā)利用水資源，之后隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的放慢，以及日本注重環(huán)境質(zhì)量的改善，近十幾年來，日本的需水量已經(jīng)基本穩(wěn)定不再增長(zhǎng)。農(nóng)業(yè)方面，受土地等自然條件限制，60％的糧食從海外進(jìn)口（相當(dāng)于每年進(jìn)口640億立方米的水）。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)人口的減少以及糧食的進(jìn)口，農(nóng)業(yè)用水總量近年來還逐漸下降；工業(yè)上，占相當(dāng)比重的電子產(chǎn)業(yè)都是低耗水產(chǎn)業(yè)，部分高耗水工業(yè)行業(yè)（如化工、鋼鐵）因技術(shù)進(jìn)步，增加了重復(fù)利用率（目前工業(yè)用水重復(fù)利用率已達(dá)到80％以上），因此工業(yè)取水總量近年來反而略有下降；用水唯一增加的領(lǐng)域是生活用水（居民生活和服務(wù)業(yè)用水），但因日本的自來水普及率很高（1997年底自來水普及率已達(dá)到96.1％）以及較高的節(jié)水水平，因此生活用水增加的幅度并不大。

中國(guó)目前所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段與日本明顯不同，中國(guó)正處于一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)代。從和用水有關(guān)的角度看，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有幾個(gè)特征：一是發(fā)展速度快；二是第二產(chǎn)業(yè)比重增大，高耗水工業(yè)行業(yè)發(fā)展迅猛；三是粗放發(fā)展，各行業(yè)對(duì)水的利用率普遍不高，且排污量大；四是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的布局和水資源自然布局不相適應(yīng)。在農(nóng)業(yè)方面，由于人口還在繼續(xù)增長(zhǎng)，為保證糧食安全，一方面加大節(jié)水力度,另一方面有條件的地區(qū)還要擴(kuò)大一些灌溉面積；在工業(yè)方面，火力發(fā)電、化工、鋼鐵、紡織、造紙等高耗水工業(yè)發(fā)展迅猛，水重復(fù)利用系數(shù)低，工業(yè)取水總量還在以一定速度增加；生活用水方面，因中國(guó)目前城鎮(zhèn)化率較低，相應(yīng)的自來水普及率也較低，隨著城鎮(zhèn)化率和自來水普及率的快速提高，生活用水將以較快的速度增加。據(jù)有關(guān)規(guī)劃成果預(yù)測(cè)，即便是采取強(qiáng)化節(jié)水方案，預(yù)計(jì)到2020年需水量也將達(dá)到7013億立方米，需要在現(xiàn)狀需水量基礎(chǔ)上再增加833億立方米，這意味著到2020年前，為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，還要進(jìn)行一定的水資源開發(fā)。一般而言，按照GDP增加預(yù)測(cè)未來需水量歷來偏大，但國(guó)家經(jīng)歷一個(gè)從粗放用水到高效用水的過程，特別是處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展階段，總的用水量還是要增加的。從以上情況可以看出，日本從上世紀(jì)90年代起，已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展期過渡到了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需水增長(zhǎng)量基本依靠不斷挖潛、節(jié)水增效來實(shí)現(xiàn)。而中國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于一個(gè)高速發(fā)展期、一個(gè)用水相對(duì)粗放的時(shí)期，在強(qiáng)化節(jié)水的同時(shí)，根據(jù)具體情況,還是需要并且有可能開發(fā)利用一些水資源。這是中國(guó)區(qū)別于日本的一個(gè)顯著特征。在這個(gè)時(shí)期，嚴(yán)格進(jìn)行需水控制管理、促使全社會(huì)提高用水效率與效益具有十分重要的意義。只有建立水資源統(tǒng)一管理的體制，才能在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的同時(shí)，盡可能降低水資源的開發(fā)利用量，維持環(huán)境與生態(tài)的良好。這是中國(guó)實(shí)行有別于日本水資源管理體制的社會(huì)發(fā)展保障基礎(chǔ)的需求。

3、水資源形勢(shì)的差異是中日實(shí)行不同水資源管理體制的現(xiàn)實(shí)因素

目前，日本面臨的水資源問題主要是特殊枯水年面臨的缺水問題和水質(zhì)問題。缺水問題在平水年或一般干旱年表現(xiàn)并不突出，只有在特殊干旱年才有明顯的缺水問題；日本近年來致力于水環(huán)境改善，河川達(dá)標(biāo)率已達(dá)到80％。中國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展這個(gè)大的背景下，一方面是水資源需求快速增長(zhǎng)和嚴(yán)重短缺之間的矛盾，另一方面是經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與水污染嚴(yán)重之間的矛盾。在這兩個(gè)問題方面，中國(guó)的形勢(shì)要比日本嚴(yán)峻得多。未來隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，相應(yīng)地對(duì)水需求量的快速增長(zhǎng)，缺水問題將更加嚴(yán)重，水污染問題更加凸現(xiàn)，水生態(tài)保護(hù)任務(wù)更加繁重。而多部門分割管理水資源的體制很難適應(yīng)解決這些問題。形勢(shì)要求必須建立水資源統(tǒng)一管理的體制，統(tǒng)籌、綜合考慮和解決水資源問題，這是中國(guó)實(shí)行水資源統(tǒng)一管理的形勢(shì)要求。

4、歷史與國(guó)家政治體制的影響也是中日實(shí)行不同水資源管理體制的因素之一

日本實(shí)行的是三權(quán)分立的政治體制，強(qiáng)調(diào)避免權(quán)力的集中化。日本水資源實(shí)行分部門管理與日本的政治體制思想有很大的關(guān)系。但是，如果某種資源由多部門分割管理，往往會(huì)造成相互不銜接、沒有一個(gè)部門對(duì)資源的總體狀況負(fù)責(zé)、相互扯皮、資源配置效率低下的局面。新《水法》出臺(tái)之前，中國(guó)實(shí)行的就是水資源分部門管理。實(shí)踐證明，這種管理體制人為地帶來了水資源管理的混亂。可以說，中國(guó)從水資源多部門管理改革為水資源統(tǒng)一管理，不僅僅是對(duì)中國(guó)國(guó)情與水情的理性分析，同時(shí)也是現(xiàn)實(shí)問題所迫和客觀規(guī)律的要求。

三、中日水資源管理體制比較分析對(duì)中國(guó)水資源管理的啟發(fā)

1．解決中國(guó)的水資源短缺和水污染問題，需要建立取用水戶內(nèi)在的節(jié)水減污動(dòng)力機(jī)制，理順?biāo)芾眢w制是重要的保障條件

中國(guó)一方面是水資源嚴(yán)峻短缺，另一方面是用水效率普遍偏低，這種矛盾充分暴露了現(xiàn)有水資源管理的不到位。“十五”以來，隨著新《水法》和《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的出臺(tái)，在取水許可、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、用水總量控制和定額管理、水資源有償使用、排污管理等重點(diǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)了管理，然而，從總體上看，水資源管理對(duì)水資源緊缺以及水污染嚴(yán)峻的形勢(shì)還很不適應(yīng)。形勢(shì)要求必須遵循水循環(huán)的自然規(guī)律，按照水循環(huán)的完整鏈條，統(tǒng)籌考慮取水、供水、用水、節(jié)水、治污、處理回用、水生態(tài)與環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)等，建立從源頭控制到末端控制完整的水管理體系，形成促進(jìn)用水戶節(jié)水減污的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制。這就要求徹底打破部門分割管理的體制，在水資源統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，推進(jìn)區(qū)域涉水事務(wù)統(tǒng)一管理體制的建立，這是水資源管理到位的體制保障。

2．通過水資源管理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以適應(yīng)水資源和水環(huán)境承載能力

我國(guó)嚴(yán)重缺水和用水效率低下并存的形勢(shì)，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局有很大關(guān)系。很多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有充分考慮當(dāng)?shù)厮Y源條件，人為地加劇了水資源緊缺形勢(shì)。實(shí)行積極的產(chǎn)業(yè)政策，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)布局，是解決我國(guó)長(zhǎng)期缺水形勢(shì)的重要措施。為此，一是根據(jù)水資源條件，調(diào)整不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和功能定位，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局。水資源緊缺地區(qū)堅(jiān)決杜絕盲目發(fā)展高耗水、高污染工業(yè)，不得盲目擴(kuò)大城市規(guī)模；二是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要充分考慮水資源的承載能力。編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃、進(jìn)行重大建設(shè)項(xiàng)目布局必須量水而行，進(jìn)行科學(xué)的水資源論證。要根據(jù)水資源承載能力和水環(huán)境承載能力，確定本地區(qū)的發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；三是構(gòu)建節(jié)水型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，走新型工業(yè)化道路，全面推行清潔生產(chǎn)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加速淘汰浪費(fèi)水資源、污染水環(huán)境的落后生產(chǎn)工藝、技術(shù)、設(shè)備和產(chǎn)品。優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)。

3．在強(qiáng)化水資源統(tǒng)一管理的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源方面的基礎(chǔ)性作用，通過市場(chǎng)引導(dǎo)促進(jìn)水資源向高效率、高效益的方向流轉(zhuǎn)

日本、澳大利亞等國(guó)的水權(quán)制度值得中國(guó)研究和借鑒。應(yīng)探索建立國(guó)家水權(quán)制度，在明晰初始水權(quán)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)用水權(quán)擁有者將節(jié)約的水轉(zhuǎn)讓給其他用水戶，形成激勵(lì)用水戶節(jié)水的機(jī)制和懲罰浪費(fèi)水行為的機(jī)制。完善水價(jià)形成機(jī)制，制定由資源成本、工程成本和環(huán)境成本構(gòu)成的完整水價(jià)，建立多層次供水價(jià)格體系，實(shí)行階梯水價(jià)，充分發(fā)揮水價(jià)的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，激發(fā)人們節(jié)約用水的積極性。形成“超用加價(jià)，節(jié)約有獎(jiǎng)，轉(zhuǎn)讓有償”的利益機(jī)制，引導(dǎo)用水戶自覺節(jié)水，轉(zhuǎn)變?nèi)鐣?huì)水資源利用方式，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置和高效利用。

4．在強(qiáng)化水資源統(tǒng)一管理的同時(shí)，要鼓勵(lì)公眾廣泛參與

解決中國(guó)缺水問題，最終是要落實(shí)到用水戶上；解決中國(guó)水污染問題，關(guān)鍵還是排污的源頭控制。鼓勵(lì)公眾廣泛參與，促進(jìn)民主管理，加強(qiáng)管理監(jiān)督。建立健全舉報(bào)機(jī)制，對(duì)浪費(fèi)水、破壞節(jié)水設(shè)施的不良行為公開曝光。提高全民的水危機(jī)意識(shí)與節(jié)水意識(shí)，使人們樹立正確的用水觀念，形成人人節(jié)約用水并積極主動(dòng)參與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的良好氛圍。

5．建立部門之間、行業(yè)之間行之有效的工作機(jī)制是一項(xiàng)重要任務(wù)

水是基礎(chǔ)性的自然資源，社會(huì)中每個(gè)行業(yè)、每個(gè)部門都和水有密切的關(guān)系，都有節(jié)水和減污的義務(wù)。因社會(huì)分工不同，各部門、各行業(yè)的具體用水方式不同，往往對(duì)水的認(rèn)識(shí)就有一定的差別，就存在一個(gè)協(xié)調(diào)的問題。而現(xiàn)狀部門之間、行業(yè)之間協(xié)調(diào)機(jī)制的不健全，在很大程度上影響了我國(guó)水資源管理政策的實(shí)施力度。從總體上看，應(yīng)當(dāng)將思想統(tǒng)一到建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的高度，通過健全水資源統(tǒng)一管理體制，從管理體制上保障政策的完整性和連續(xù)性，但是，加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理，并不等于由一個(gè)部門包辦代替，而應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各部門和各行各業(yè)的積極性，廣泛參與水管理的具體工作。如何在水資源統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上建立部門之間、行業(yè)之間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，是需要解決的重要問題。 
 

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