摘要：本文針對(duì)上海市固體廢物的管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并對(duì)比國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家四城市的固體廢物管理現(xiàn)狀，為上海市固體廢物管理提出了建議。

關(guān)鍵詞：固體廢物 管理

固體廢物的管理直接關(guān)系到一個(gè)城市市容環(huán)衛(wèi)管理行業(yè)的發(fā)展水平，本論文對(duì)比分析了發(fā)達(dá)國(guó)家的倫敦、紐約、東京、巴黎等四城市同上海市在固體廢物管理方面的異同點(diǎn)，并提出了上海市固體廢物管理發(fā)展的建議。

一、上海市固體廢物管理現(xiàn)狀

1. 管理對(duì)象

上海市城市固體廢物的管理主要涉及城市生活固體廢物的收運(yùn)、處理和處置管理、工業(yè)固體廢物的管理以及部分危險(xiǎn)廢物的管理。本文主要針對(duì)城市生活固體廢物的管理進(jìn)行闡述。

2. 管理部門(mén)

上海市市容環(huán)衛(wèi)管理中固體廢物管理市、區(qū)（縣）、街道有著明確的責(zé)任分工：中心城區(qū)進(jìn)入環(huán)衛(wèi)收運(yùn)處理系統(tǒng)的生活垃圾，其收集及區(qū)內(nèi)運(yùn)輸由區(qū)市容環(huán)衛(wèi)管理部門(mén)負(fù)責(zé)管理，垃圾的中轉(zhuǎn)、長(zhǎng)途運(yùn)輸和處置由市局負(fù)責(zé)管理；郊區(qū)（縣）垃圾的收集、運(yùn)輸和處置均由所在區(qū)（縣）自行負(fù)責(zé)。

3. 運(yùn)作手段

近年來(lái)，隨著上海市容環(huán)衛(wèi)管理行業(yè)改革的推行，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作手段已經(jīng)逐步引入到上海市固體廢物管理過(guò)程中。

目前在固體廢物管理過(guò)程中，多種運(yùn)作手段并存。如：

（1）BOO模式。BOO模式，即由政府提供環(huán)境和政策，由政府投資并參與公共項(xiàng)目及大型市政建設(shè)，以市場(chǎng)化運(yùn)作的方式運(yùn)營(yíng)和管理。寶山神工項(xiàng)目采用的是BOO運(yùn)作模式，建立了我國(guó)第一座引進(jìn)厭氧發(fā)酵技術(shù)的城市垃圾綜合處理廠，使上海市城市生活垃圾在焚燒發(fā)電、生化處理等途徑之外，又增加了厭氧發(fā)酵。

（2）市容環(huán)衛(wèi)管理部門(mén)獨(dú)立管理。如在固體廢物的收集工作中，目前還主要是市容環(huán)衛(wèi)管理部門(mén)投資，并負(fù)責(zé)全部的收集設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)輸?shù)取?/p>

4. 管理實(shí)踐

廢棄物管理是對(duì)廢棄物從源頭避免、產(chǎn)生到收運(yùn)、處置的全過(guò)程管理�！渡虾Ｊ泄腆w廢棄物處置發(fā)展規(guī)劃》把生活垃圾分為如下幾類(lèi)：

（1）一般生活垃圾：居民日常生活中扔棄的一般廢棄物。

（2）大件生活垃圾：廢棄的沙發(fā)、櫥柜等家具和逐步增多的廢棄冰箱、洗衣機(jī)等家電。

（3）餐廚垃圾：主要是餐飲業(yè)、賓館、單位食堂等產(chǎn)生的食物下料。

（4）有害垃圾：指在生活垃圾處理過(guò)程中對(duì)環(huán)境存在威脅的廢棄物。

（5）塑料廢棄物：由廢棄塑料制品，如一次性塑料飯盒、塑料袋等引起的視覺(jué)污染，稱為“白色污染”。

（6）建筑垃圾及工程渣土：指施工單位或個(gè)人對(duì)各類(lèi)建筑物、構(gòu)筑物、管網(wǎng)等進(jìn)行建設(shè)、鋪設(shè)或修繕過(guò)程中所產(chǎn)生的余泥、余渣及其他廢棄物。

各區(qū)結(jié)合各自的特點(diǎn)，積極探索生活垃圾分類(lèi)收集和合理處置的實(shí)現(xiàn)形式。

5. 管理中存在的問(wèn)題

管理過(guò)程中存在的主要問(wèn)題在于政府部門(mén)的管理理念和主要方法都是正確的，但我國(guó)的固體廢物管理總體相對(duì)于其他方面，如水資源管理等相對(duì)滯后，尤其是管理規(guī)劃、法規(guī)及經(jīng)濟(jì)管理手段的設(shè)置相對(duì)實(shí)際需求滯后。實(shí)施垃圾分類(lèi)收集類(lèi)別明確，但在實(shí)際的收集箱上沒(méi)有明顯的標(biāo)識(shí)，所以對(duì)于不懂得分類(lèi)的居民來(lái)講，很難做到清楚地將垃圾按類(lèi)別分別盛裝到不同的箱子里面，使得分類(lèi)收集的效率不高。分類(lèi)后的運(yùn)輸和處理過(guò)程不能按類(lèi)別分別實(shí)施。所以整個(gè)分類(lèi)收集工作效果并不明顯。

二、國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家四城市同上海固體廢物管理對(duì)比淺析

1. 管理理念

國(guó)外四大城市在城市固體廢物管理理念上經(jīng)歷了一場(chǎng)革命，這場(chǎng)革命的核心內(nèi)容就是固體廢物的綜合管理思想的形成和實(shí)施。目前的各項(xiàng)管理政策中大多強(qiáng)調(diào)將減少排放量和循環(huán)利用作為固體廢物管理的重點(diǎn)目標(biāo)。

倫敦強(qiáng)調(diào)有效的廢物管理決策需要意識(shí)到廢物管理的整體性：應(yīng)考慮包括收集、運(yùn)輸、分類(lèi)、處理與處置以及市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)等的全過(guò)程。管理中最成功經(jīng)驗(yàn)在于其指導(dǎo)廢物管理決策的技術(shù)——即（BPEO）。基于BPEO的戰(zhàn)略性廢物管理框架包括：廢物的等級(jí)，鄰近原則，區(qū)域性自給，社會(huì)、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)因素。

紐約形成了一套完整的廢物管理策略：稱之為“3R”——REDUCTION , REUSE, RECYCLING ———減少?gòu)U物的產(chǎn)生，廢物的再利用，廢物的循環(huán)利用。自從紐約市在1989年開(kāi)始實(shí)施循環(huán)計(jì)劃以來(lái)，廢物預(yù)防得到了重視。“廢物預(yù)防”指的是從源頭減少固體廢物產(chǎn)生的量和毒性。廢物預(yù)防的途徑主要有：① 工業(yè)推行清潔生產(chǎn)；② 要求政府購(gòu)買(mǎi)使用壽命長(zhǎng)、可再利用和可修補(bǔ)的產(chǎn)品；促使消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)低包裝的產(chǎn)品，捐贈(zèng)物品給慈善機(jī)構(gòu)和重新使用材料；③ 鼓勵(lì)住戶將草屑留在草坪上，通過(guò)自然降解轉(zhuǎn)化為營(yíng)養(yǎng)劑；④ 現(xiàn)場(chǎng)堆肥。推進(jìn)再利用和再循環(huán)的革新機(jī)制是建立廢物交易體系。廢物交易通常由代理商來(lái)運(yùn)作，其就不同類(lèi)型廢物的需求發(fā)布廣告。非贏利代理機(jī)構(gòu)也能起著使居民增加再利用的作用，可以代理收集、修理和分售舊服裝和舊家具使之得以再利用。在廢物流中有多種再利用包裝材料的途徑，例如，顧客購(gòu)買(mǎi)可再使用的籃子或可回收的瓶子等。由于一次性包裝物通常更方便使用，因而要對(duì)轉(zhuǎn)用多次包裝的顧客給以獎(jiǎng)勵(lì)。紐約現(xiàn)在再利用的重點(diǎn)是提高顧客的環(huán)境意識(shí)，鼓勵(lì)顧客購(gòu)買(mǎi)循環(huán)包裝品包裝的產(chǎn)品。

與國(guó)外四大城市相比，上海在廢棄物管理理念上要突破作業(yè)管理、行業(yè)管理，發(fā)展為社會(huì)管理的綜合管理理念，強(qiáng)調(diào)盡可能地將垃圾視為資源，并盡可能地使其中的各類(lèi)組分找到最好的“歸宿”。如在居民垃圾的投棄點(diǎn)或垃圾分揀中心，首先將垃圾中的可回收利用的物質(zhì)如紙板、玻璃、塑料等分揀出來(lái)，進(jìn)入廢物回收系統(tǒng)進(jìn)行循環(huán)利用，而可燃的垃圾則進(jìn)入焚燒廠焚燒發(fā)電，廚余垃圾再利用，其余的送填埋場(chǎng)作最終處置。這個(gè)階段，強(qiáng)調(diào)的是物質(zhì)的回收、利用和循環(huán)，這樣既可以有效地減少排放垃圾的處理處置量，實(shí)現(xiàn)垃圾處理處置量的零增長(zhǎng)，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)垃圾資源化最為經(jīng)濟(jì)的一種方式。

2. 管理手段

國(guó)外四大城市的固體廢物管理主要依靠完備的法律法規(guī)體系、市場(chǎng)化運(yùn)作方式和全民公眾教育來(lái)實(shí)現(xiàn)。

以紐約為例，在廢物的循環(huán)管理上，強(qiáng)調(diào)建立完善廢物循環(huán)市場(chǎng)的重要性。如果沒(méi)有完善的廢物循環(huán)市場(chǎng)，即使廢物的循環(huán)收集過(guò)程組織的多么完備，最終都會(huì)以失敗告終，完善廢物循環(huán)市場(chǎng)的建立需要三方面的主體者：①專(zhuān)門(mén)從事銷(xiāo)售、儲(chǔ)存可再生廢物的制造者或再加工者；②重新加工可再生廢物后出賣(mài)的制造者；③ 加工者。

此外，政府部門(mén)也制定相關(guān)法律來(lái)促使廢物循環(huán)市場(chǎng)的順利進(jìn)行，主要包括：① 再循環(huán)法：2000年，總統(tǒng)克林頓提出了25％的全國(guó)廢物循環(huán)率的要求，紐約市于是制定一系列政策來(lái)保證其循環(huán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為廢物循環(huán)管理設(shè)置了基準(zhǔn)；② 廢容器抵押金(廢瓶子收費(fèi))：紐約制定法律要求飲料容器的制造商或銷(xiāo)售者對(duì)他們銷(xiāo)售的瓶子收取抵押金。容器抵押金是很有效的，大大節(jié)省了廢物管理的成本，提高了回收材料的可銷(xiāo)售性；③ 政府采購(gòu)法：要求政府機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)含有再生材料、低能耗的或其它環(huán)境友好商品，目的是刺激對(duì)循環(huán)產(chǎn)品的需求；④ 重復(fù)利用要求：一些大生產(chǎn)商強(qiáng)制或自愿利用再生材料。如可口可樂(lè)公司在1990年提出其飲料瓶采用25％的再生材料，同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)固體廢物管理的公眾教育，目的是通過(guò)教育提高公眾在循環(huán)和廢物預(yù)防方面的參與積極性。通過(guò)郵件、網(wǎng)站www.nyc.gov/sanitation和 www.nycwasteless.org 以及在廢物收集車(chē)上張貼布告等許多途徑傳播廢物循環(huán)和預(yù)防的信息。

1997年3月英國(guó)開(kāi)始執(zhí)行‘生產(chǎn)者責(zé)任制條例1997’。1998年，又制定了‘包裝條例1998’。負(fù)有責(zé)任的生產(chǎn)者需要從授權(quán)的再加工者那里獲得包裝回收標(biāo)記，回收標(biāo)記可以充當(dāng)從事再循環(huán)和或回收活動(dòng)的證據(jù)，只有授權(quán)的再加工者才能有合法售賣(mài)包裝回收標(biāo)記的資格。要求再加工者將銷(xiāo)售包裝回收標(biāo)記的收入投資于再循環(huán)/回收基礎(chǔ)設(shè)施的建造以提高回收循環(huán)能力，倫敦也大力開(kāi)發(fā)廢物再利用和循環(huán)市場(chǎng)。倫敦成功建造再循環(huán)和再處理市場(chǎng)的基本原則為：① 刺激對(duì)可循環(huán)物質(zhì)的不斷需求；② 培養(yǎng)和扶持綠色企業(yè)；③ 解決影響這類(lèi)企業(yè)發(fā)展的障礙，包括技術(shù)、房屋和資本投資等。以Remade（再生和市場(chǎng)發(fā)展）為例，它是由市長(zhǎng)通過(guò)倫敦發(fā)展局來(lái)資助的，用于刺激和協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)可循環(huán)材料新市場(chǎng)和新用途。此組織是私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域的戰(zhàn)略性合作，2000－2004年期間，通過(guò)單個(gè)再生預(yù)算，投資5400,000英鎊。此外，通過(guò)教育提高消費(fèi)者意識(shí)并聯(lián)合集體力量來(lái)影響零售商和廣告商的行為以減少?gòu)U物的產(chǎn)生量。典型的例子就是消費(fèi)者拒絕使用一次性包裝、買(mǎi)濃縮產(chǎn)品等，以減少包裝廢物量。

與國(guó)外四大城市相比，在上海，固體廢棄物尤其是城市生活垃圾，一直以來(lái)有政府承擔(dān)處置責(zé)任。上海需逐步改變只重視行業(yè)內(nèi)部管理、作業(yè)管理、行政管理的局面，除行政手段外，要逐步熟練運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、輿論的手段，加強(qiáng)固體廢物管理。如對(duì)分類(lèi)收集的推進(jìn)，對(duì)不按規(guī)定實(shí)施分類(lèi)投放的單位，可以實(shí)施行政處罰，如據(jù)不執(zhí)行的，可運(yùn)用法律手段，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行；如廢棄物處置的管理，隨著社會(huì)企業(yè)參與投資運(yùn)營(yíng)的增多，要發(fā)布具有操作性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施管理；對(duì)廢棄物的回收利用，可以充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的手段，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，達(dá)到政府政策引導(dǎo)，培育規(guī)范市場(chǎng)，企業(yè)進(jìn)行運(yùn)作的良性循環(huán)局面等；強(qiáng)化宣傳教育，提高全民環(huán)境意識(shí)，提高全民對(duì)固體廢物資源化重要性的認(rèn)識(shí)，鼓勵(lì)公眾積極參與各項(xiàng)節(jié)約資源、回收利用固體廢物活動(dòng)。

三、上海市固體廢物管理建議

1. 建立固體廢物綜合管理協(xié)調(diào)委員會(huì)

可持續(xù)發(fā)展的固體廢物綜合管理涉及到規(guī)劃、計(jì)劃、環(huán)保、財(cái)政、稅務(wù)、經(jīng)委、科委、企業(yè)和民眾等，建議各地政府建立一個(gè)由綜合管理部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)牽頭，各有關(guān)職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)參加的高層次的生活垃圾綜合管理協(xié)調(diào)委員會(huì)。其主要職責(zé)之一是確認(rèn)當(dāng)?shù)貙?shí)施可持續(xù)的固體廢物綜合管理的目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃，如各個(gè)階段生活垃圾的無(wú)害化處理處置率，回收利用率，資源化率；職責(zé)之二就是協(xié)調(diào)在實(shí)施固體廢物綜合管理中與政府部門(mén)、生產(chǎn)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和民間組織等相關(guān)的一些重大決策問(wèn)題、任務(wù)，如垃圾處理廠的選址，廢物循環(huán)利用體系的建立等；職責(zé)之三是要督促、檢查實(shí)施可持續(xù)的固體廢物綜合管理目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃的落實(shí)情況。

2. 建立實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的固體廢物綜合管理的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系

目前，上海市關(guān)于固體廢物管理的一些法律、法規(guī)、規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)等，側(cè)重于固體廢物的處理處置和資源的回收利用，并沒(méi)有在源頭控制方面對(duì)生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者和消費(fèi)者在生產(chǎn)活動(dòng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和日常生活中的行為加以涉及和規(guī)范，而就固體廢物減量化、資源化和無(wú)害化的實(shí)施而言也缺乏系統(tǒng)性。因此，建議將現(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行修訂、整合，按照可持續(xù)發(fā)展和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求，建立起一個(gè)源頭預(yù)防、資源循環(huán)利用和無(wú)害化處理處置固體廢物的綜合管理法規(guī)體系，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的固體廢物綜合管理提供法規(guī)支撐。

3. 建立可持續(xù)發(fā)展的固體廢物綜合管理的運(yùn)行機(jī)制

要加快推進(jìn)生活垃圾處理收費(fèi)制度。垃圾處理收費(fèi)的實(shí)施，不僅可以有效地減少垃圾產(chǎn)生量和垃圾處理處置量，而且可以促進(jìn)垃圾處理體制的改革，建立起符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的垃圾處理運(yùn)行機(jī)制，解決當(dāng)前垃圾處理能力不足所造成的環(huán)境污染。

要加快推行綠色核算環(huán)境審計(jì)制度。“綠色核算”包括宏觀和微觀兩個(gè)部分。宏觀地說(shuō)，就是在計(jì)算國(guó)民生產(chǎn)總值時(shí)，應(yīng)扣除治理環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)、不可再生資源消耗的費(fèi)用支出。如澳大利亞等國(guó)家進(jìn)口我國(guó)彩電、冰箱時(shí)，要同時(shí)加收垃圾處理費(fèi)，而我國(guó)在進(jìn)口外國(guó)電器時(shí)沒(méi)有征收這部分費(fèi)用，當(dāng)這些電器變?yōu)殡娮永螅覈?guó)政府卻要承擔(dān)處理垃圾的費(fèi)用。從微觀上是指綠色會(huì)計(jì)。綠色核算會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，不僅從預(yù)先評(píng)估方面消除不經(jīng)濟(jì)的行為，而且可以從源頭上有效控制自然資源的消耗和對(duì)環(huán)境的污染。

要運(yùn)作方式市場(chǎng)化。在廢棄物處置市場(chǎng)化進(jìn)程中，那些具有較高資源化價(jià)值的廢棄物，本身具備形成自發(fā)市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)。如易拉罐瓶的回收、再生處置，有一個(gè)自發(fā)形成的市場(chǎng)存在，市場(chǎng)的鏈條由經(jīng)濟(jì)的因素牢牢連接起來(lái)，使這一類(lèi)廢棄物沒(méi)有成為社會(huì)的危害；對(duì)那些資源化利用價(jià)值不高的廢棄物，需要從產(chǎn)生者征收回收處置費(fèi)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，人為地營(yíng)造一個(gè)市場(chǎng)。政府要應(yīng)用市場(chǎng)機(jī)制，有重點(diǎn)地推廣適用的固體廢物資源化先進(jìn)技術(shù)和勞動(dòng)力市場(chǎng)，大力促進(jìn)再生資源綜合利用和廢棄物資源化企業(yè)的發(fā)展。

要加強(qiáng)全民參與�？沙掷m(xù)發(fā)展的固體廢物綜合管理是一項(xiàng)社會(huì)性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，全民的支持和參與是成功的關(guān)鍵。因此要加大宣傳力度，發(fā)揮環(huán)保民間組織的參謀助手和橋梁紐帶作用，加強(qiáng)宣傳教育，推動(dòng)公眾參與決策與監(jiān)督，使循環(huán)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的思想在全社會(huì)形成氛圍、形成共識(shí)，并成為每個(gè)市民的自覺(jué)行動(dòng)。

四、結(jié)語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的固體廢物管理，是實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要環(huán)節(jié)和措施。政府部門(mén)應(yīng)建立相應(yīng)的決策保障體系，包括建立有各界代表共同參與的綜合管理協(xié)調(diào)委員會(huì)，建立相對(duì)完善的法律、法規(guī)體系，同時(shí)要盡力營(yíng)造社會(huì)環(huán)境和長(zhǎng)效機(jī)制促進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作，以確保政府的管理高效發(fā)揮，并且要充分調(diào)動(dòng)全民的共同參與、協(xié)作，確保上海市在固體廢物管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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