任重道遠(yuǎn)，因地制宜推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】生態(tài)綜合補(bǔ)償是通過激勵作用推動生態(tài)保護(hù)地區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的制度安排，也是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段平衡利益相關(guān)者關(guān)系的重要工具，更是培育新質(zhì)生產(chǎn)力促進(jìn)統(tǒng)籌保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的實施路徑。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》在“健全生態(tài)環(huán)境治理體系”中提出要推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償。生態(tài)綜合補(bǔ)償以提高生態(tài)補(bǔ)償資金使用整體效益為核心，以創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償資金使用方式、轉(zhuǎn)變生態(tài)保護(hù)地區(qū)的發(fā)展方式、提升優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給能力為路徑，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)地區(qū)造血能力得到增強(qiáng)，推動生態(tài)保護(hù)者主動參與度明顯提升，以實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)的良性互動。
生態(tài)綜合補(bǔ)償由探索到深化，成效明顯
生態(tài)綜合補(bǔ)償實現(xiàn)了由制度探索到法治保障的重要轉(zhuǎn)變。2016年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，首次提出開展貧困地區(qū)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點。2019年11月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點方案》，決定開展生態(tài)綜合補(bǔ)償試點。2021年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》，明確提出繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點工作。2024年6月1日《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》正式實施，明確提出生態(tài)保護(hù)地區(qū)所在地有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，穩(wěn)步推進(jìn)不同渠道生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金統(tǒng)籌使用，提高生態(tài)保護(hù)整體效益。
生態(tài)綜合補(bǔ)償實現(xiàn)了由試點探索到縱深推進(jìn)的重大實踐。2019年起，國家在西藏自治區(qū)和四川、云南、甘肅、青海四省藏區(qū)，福建、江西、貴州、海南四省，以及我國率先建立跨省流域補(bǔ)償機(jī)制的安徽省選擇50個縣（市、區(qū)）推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點，包括創(chuàng)新森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度、推進(jìn)建立流域上下游生態(tài)補(bǔ)償制度、發(fā)展生態(tài)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)以及推動生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作制度化四項重點任務(wù)。目前，生態(tài)綜合補(bǔ)償在全國范圍持續(xù)深化開展，范圍在試點基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大，補(bǔ)償資金不斷增加。
生態(tài)綜合補(bǔ)償實現(xiàn)了由輸血支持到造血發(fā)展的模式突破。生態(tài)綜合補(bǔ)償鼓勵和引導(dǎo)地方以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為依托，加快發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)及以自然風(fēng)光和民族風(fēng)情為特色的文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)，推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。根據(jù)國家發(fā)展改革委有關(guān)數(shù)據(jù)，三年試點期間，累計安排中央預(yù)算內(nèi)投資5.2億元，在試點地區(qū)實施22個生態(tài)綜合補(bǔ)償項目，拉動約30億元的地方與社會資本進(jìn)入補(bǔ)償領(lǐng)域，新增就業(yè)崗位2萬多個，資金使用效益有效提升，生態(tài)保護(hù)地區(qū)造血能力得到增強(qiáng)，生態(tài)保護(hù)者的主動參與度明顯提升。生態(tài)綜合補(bǔ)償一方面促進(jìn)了當(dāng)?shù)乩习傩盏木蜆I(yè)增收，另一方面，也有力推動了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提檔升級。
生態(tài)綜合補(bǔ)償由單一到多元，任重道遠(yuǎn)
從生態(tài)綜合補(bǔ)償試點實踐工作來看，生態(tài)保護(hù)地區(qū)不斷探索發(fā)展，也取得了積極的成效。但是，從試點工作本身來看，還存在一定的局限性，還需要積極探索，以讓生態(tài)綜合補(bǔ)償能夠產(chǎn)生更大的效益。
一是從補(bǔ)償對象上看，試點工作實踐中，生態(tài)綜合補(bǔ)償主要針對綠色低碳發(fā)展項目，并未完全體現(xiàn)“誰保護(hù)誰受益”原則。
二是從補(bǔ)償手段上看，補(bǔ)償目前以資金補(bǔ)償為主，尚未形成集產(chǎn)業(yè)扶持、人才培養(yǎng)、交流合作、異地園區(qū)等多種方式于一體的多元化補(bǔ)償工具手段。
三是從補(bǔ)償形式上看，生態(tài)綜合補(bǔ)償尚未切實體現(xiàn)補(bǔ)償?shù)木C合性，補(bǔ)償投向仍然為生態(tài)保護(hù)地區(qū)的單個綠色低碳發(fā)展項目，并未真正將各要素、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金統(tǒng)籌起來發(fā)揮合力。
生態(tài)綜合補(bǔ)償由局部到整體，統(tǒng)籌兼顧
要錨定系統(tǒng)性、整體性、全局性，綜合體現(xiàn)山水林田湖草沙生命共同體理念，繼續(xù)深化生態(tài)綜合補(bǔ)償，逐步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，以重點生態(tài)功能區(qū)、重點流域上游地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)為主，創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金使用方式，拓寬資金籌集渠道，變“輸血式”補(bǔ)償為“造血式”補(bǔ)償，提高經(jīng)濟(jì)主體參與生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)姆e極性與參與度，因地制宜，因材施策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，系統(tǒng)推進(jìn)，強(qiáng)化監(jiān)管，資金問效。
一是明晰補(bǔ)償范圍。建議相關(guān)部門聯(lián)合進(jìn)一步深入研究，明確生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)姆秶，明晰生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)慕缦蓿_定“誰來補(bǔ)”“補(bǔ)給誰”“補(bǔ)多少”“怎么補(bǔ)”等關(guān)鍵問題，強(qiáng)調(diào)資金的使用效率與效益，確保生態(tài)綜合補(bǔ)償作用充分發(fā)揮，充分發(fā)揮綜合補(bǔ)償效益優(yōu)于單一補(bǔ)償效益的作用。
二是拓寬資金渠道。重點推進(jìn)以縣（市、區(qū)）為單位整合重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付、森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金、草原獎補(bǔ)資金、流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金等各方面補(bǔ)償資金，綜合分析生態(tài)功能重要性、生態(tài)問題突出性、生態(tài)保護(hù)緊迫性等特點，科學(xué)合理分配各環(huán)境要素補(bǔ)償資金，切實提高資金使用效益。
三是豐富補(bǔ)償方式。從綠色發(fā)展、環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、制度優(yōu)化等維度建立區(qū)域生態(tài)綜合補(bǔ)償項目庫，合理核算項目所需要投入的經(jīng)費以及能夠產(chǎn)生的效益，強(qiáng)化資金的生態(tài)環(huán)境效益最大化。探索推進(jìn)區(qū)域間的新合作模式，諸如聯(lián)合使用人才培養(yǎng)、培訓(xùn)交流、異地開發(fā)、飛地園區(qū)等方式，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展。
作者系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償研究中心副主任，生態(tài)環(huán)境管理與政策研究所副所長、副研究員
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