【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】近年來，關(guān)于揮發(fā)性有機(jī)物污染防治的監(jiān)管執(zhí)法實(shí)務(wù)中，經(jīng)常會對《大氣污染防治法》第45條和第48條的理解和適用產(chǎn)生爭議，爭議點(diǎn)聚焦在第45條和第48條之間是否存在競合，如果競合，哪一條是特別條款？

有觀點(diǎn)認(rèn)為，第45條是針對VOC的特別條款；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，第48條是針對特殊行業(yè)VOC排放的特別條款；還有觀點(diǎn)認(rèn)為，第48條是針對特定行業(yè)的無機(jī)物排放。

那么，實(shí)操中，對鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工、制藥、礦產(chǎn)開采類行業(yè)企業(yè)，未采取密閉或未采取集中收集處理措施排放VOC的違法情形，應(yīng)如何適用法律？本文在此背景和假設(shè)情形下展開討論。

第45條和第48條在《大氣污染防治法》的地位

這兩條都是《大氣污染防治法》2015年修訂時(shí)的新增條款。從結(jié)構(gòu)上看，這兩條屬于第四章第二節(jié)即工業(yè)污染防治（以下簡稱工業(yè)污染防治章節(jié)）。工業(yè)污染防治章節(jié)共有法律條文七條，主要針對工業(yè)大氣污染防治。

縱覽工業(yè)污染防治章節(jié)法律條款的順序排列，首先是第43條，對鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工等行業(yè)有組織排放的規(guī)制，要求采用清潔生產(chǎn)工藝，配套建設(shè)除塵、脫硫、脫硝等裝置，或者其他控制排放的技術(shù)改造措施；從第44條開始，共用六條規(guī)制無組織排放。

如第44條是關(guān)于揮發(fā)性有機(jī)物含量應(yīng)符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者要求的規(guī)定；第45條是關(guān)于生產(chǎn)和服務(wù)活動減少含揮發(fā)性有機(jī)物廢氣排放的規(guī)定。

第46條關(guān)于工業(yè)涂裝企業(yè)大氣污染防治的規(guī)定；第47條是關(guān)于石油、化工等使用有機(jī)溶劑的企業(yè)應(yīng)當(dāng)減少和控制泄漏、儲油儲氣設(shè)備設(shè)施應(yīng)當(dāng)安裝油氣回收裝置的規(guī)定。

第48條第一款是針對鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工、制藥、礦產(chǎn)開采等七大類行業(yè)企業(yè)，也是在大氣污染排放中占比較重、需重點(diǎn)管控的行業(yè)，要求加強(qiáng)精細(xì)化管理，采取集中收集等措施；第49條是關(guān)于工業(yè)生產(chǎn)和垃圾填埋活動中可燃性氣體回收利用的規(guī)定。

可以看出，工業(yè)污染防治章節(jié)采用了先規(guī)制有組織排放、再規(guī)制無組織排放的順序，然后對無組織排放的污染防治先從行為上規(guī)制，再將重點(diǎn)管控的行業(yè)企業(yè)作為主體加以更詳細(xì)、具體的規(guī)制思路。

這一思路與2015年修法的背景密切相關(guān)。當(dāng)時(shí)，大氣污染呈現(xiàn)出向煤煙與機(jī)動車尾氣復(fù)合型過渡，區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出，霧霾等重污染天氣頻發(fā)，而當(dāng)時(shí)有效的法律尚無對揮發(fā)性有機(jī)物的管控條款，且工業(yè)領(lǐng)域污染防治措施不夠完善。因此，彼時(shí)法律的修訂思路即是從單一污染物控制向多污染物協(xié)同控制轉(zhuǎn)變，細(xì)化對多種污染物的協(xié)同控制措施。

綜上，第45條和第48條均是與工業(yè)污染防治中相關(guān)的VOC管控條款，但是，規(guī)制主體和行為范圍不同，存在交叉。其中，第45條是關(guān)于生產(chǎn)和服務(wù)活動中減少VOC排放的原則性規(guī)定；第48條第一款是關(guān)于七大類行業(yè)企業(yè)的精細(xì)化管理要求，旨在從源頭上控制粉塵和氣態(tài)污染物。

第45條和第48條是否沖突和競合

從文義上理解，第45條規(guī)制的是產(chǎn)生VOC的生產(chǎn)和服務(wù)活動，對義務(wù)主體范圍并未限制。第48條第一款明確特定行業(yè)，且污染物包括粉塵和氣態(tài)污染物。

兩個法條相比較，從義務(wù)主體上看，第45條涵蓋的義務(wù)主體更寬泛，包括生產(chǎn)和服務(wù)活動會產(chǎn)生VOC的工業(yè)企業(yè)，當(dāng)然也包括第48條的七大類行業(yè)主體。

從行為范圍來看，第45條規(guī)制的是產(chǎn)生VOC的生產(chǎn)和服務(wù)活動；第48條則覆蓋了生產(chǎn)類企業(yè)相關(guān)的活動，且對治理措施規(guī)定得更詳細(xì)，結(jié)合對應(yīng)的第108條法律責(zé)任條款，精細(xì)化管理包括集中收集處理、密閉、圍擋、遮蓋、清掃、灑水等，涵蓋了第45條的密閉或集中收集處理。從管控的污染物種類來看， 第48條包括粉塵和氣態(tài)污染物，而第45條僅指VOC。

氣態(tài)污染物是否包括VOC？如果包含，則可能在實(shí)操中產(chǎn)生法條競合。

在《大氣污染防治法》中，只有第48條和第108條使用了氣態(tài)污染物一詞，但沒有定義。這部法律中使用較多的是大氣污染物，如第2條列舉大氣污染物包括顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等。

立法釋義對第2條的解釋為，工業(yè)生產(chǎn)會產(chǎn)生大量的粉塵、硫化物、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、顆粒物等空氣污染物，這些空氣污染物會造成霧霾等污染現(xiàn)象，對人類健康影響較大。這些物質(zhì)既有固態(tài)也有氣態(tài)，且隨著變化反應(yīng)會發(fā)生轉(zhuǎn)化。

學(xué)理上追溯，中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會編寫的《大氣細(xì)顆粒物污染》提到，大氣污染物按其存在的狀態(tài)分為大氣顆粒物和氣態(tài)污染物，其中，氣態(tài)污染物在大氣中轉(zhuǎn)化生成的二次顆粒物，正是靜穩(wěn)天氣時(shí)形成灰霾的主要貢獻(xiàn)者之一，是空氣治理的最大難點(diǎn)。工業(yè)企業(yè)排放的二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)化合物等氣態(tài)污染物是在大氣中反應(yīng)生成二次顆粒物的重要前體物。

可以看出，氣態(tài)污染物作為一個法律概念，雖然法律本身沒有定義，但是仍有約定俗成的用法， 在解釋時(shí)一般應(yīng)當(dāng)維護(hù)此概念在同一法律及不同法律之間的統(tǒng)一性。

故，第45條和第48條在七大類行業(yè)的VOC管控和監(jiān)管執(zhí)法上，可能發(fā)生競合。

第45條和第48條如何區(qū)分和適用

通過上述分析可見，文義解釋并不能解決我們的問題，因此，還需要用體系解釋的方法。

第108條是專門針對本法增加揮發(fā)性有機(jī)物防治義務(wù)所設(shè)定的法律責(zé)任，款項(xiàng)排列順序與工業(yè)污染防治章節(jié)保持一致。其中，第一項(xiàng)對應(yīng)第45條規(guī)定；第五項(xiàng)對應(yīng)第48條第一款規(guī)定。

特別條款和一般條款是相對而言，并非一成不變，需結(jié)合具體的場景來判斷。因此，當(dāng)我們把第45條、第48條以及第108條放在《大氣污染防治法》整部法律、上述法條所在章節(jié)的地位和前后順序安排等進(jìn)行體系解釋時(shí)，則可得出以下結(jié)論：

第45條相對于《大氣污染防治》的其他章節(jié)條款，是關(guān)于VOC無組織排放的特別規(guī)定。而第48條，則是在工業(yè)污染防治章節(jié)這個更小的范圍內(nèi)，對排放VOC的七大類重點(diǎn)行業(yè)作出的、更加具體的規(guī)定，且管控的污染物包含VOC在內(nèi)的氣態(tài)污染物和粉塵。因此，相對于第45條而言，第48條是特別規(guī)定，而在這個范圍內(nèi)，第45條是對VOC管控的一般性規(guī)定。

綜上，筆者認(rèn)為，《大氣污染防治法》第45條相對于這部法律其他章節(jié)來講，是專門規(guī)制VOC的特別條款；而將第48條與第45條對比時(shí)，需要考慮所在的章節(jié)和法律條款安排順序。鑒于第48條是針對產(chǎn)生排放粉塵和包括VOC的氣態(tài)污染物的七大類行業(yè)主體，且對工藝提出了第45條未規(guī)定的精細(xì)化管理、集中收集處理和嚴(yán)控排放等要求，此時(shí)第48條是特別條款，相對而言第45條是一般條款。根據(jù)“同一機(jī)關(guān)制定的法律中特別規(guī)定優(yōu)先一般規(guī)定”的適用原則，在鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工、制藥、礦產(chǎn)開采等主體中涉及VOC排放的污染防治，優(yōu)先適用第48條和第108八條第五項(xiàng)。

作者系北京金誠同達(dá)律師事務(wù)所高級合伙人，生態(tài)環(huán)境部執(zhí)法大練兵評審專家

相關(guān)法條

《大氣污染防治法》

【第四十五條】產(chǎn)生含揮發(fā)性有機(jī)物廢氣的生產(chǎn)和服務(wù)活動，應(yīng)當(dāng)在密閉空間或者設(shè)備中進(jìn)行，并按照規(guī)定安裝、使用污染防治設(shè)施；無法密閉的，應(yīng)當(dāng)采取措施減少廢氣排放。

【第四十八條】鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工、制藥、礦產(chǎn)開采等企業(yè)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)精細(xì)化管理，采取集中收集處理等措施，嚴(yán)格控制粉塵和氣態(tài)污染物的排放。

工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取密閉、圍擋、遮蓋、清掃、灑水等措施，減少內(nèi)部物料的堆存、傳輸、裝卸等環(huán)節(jié)產(chǎn)生的粉塵和氣態(tài)污染物的排放。

【第一百零八條】違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，處二萬元以上二十萬元以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)整治：

（一）產(chǎn)生含揮發(fā)性有機(jī)物廢氣的生產(chǎn)和服務(wù)活動，未在密閉空間或者設(shè)備中進(jìn)行，未按照規(guī)定安裝、使用污染防治設(shè)施，或者未采取減少廢氣排放措施的；

……

（五）鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工、制藥、礦產(chǎn)開采等企業(yè)，未采取集中收集處理、密閉、圍擋、遮蓋、清掃、灑水等措施，控制、減少粉塵和氣態(tài)污染物排放的；

（六）工業(yè)生產(chǎn)、垃圾填埋或者其他活動中產(chǎn)生的可燃性氣體未回收利用，不具備回收利用條件未進(jìn)行防治污染處理，或者可燃性氣體回收利用裝置不能正常作業(yè)，未及時(shí)修復(fù)或者更新的。

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