上下游責(zé)任得到落實(shí)、約束與激勵(lì)并舉，水質(zhì)持續(xù)改善，6月份全省劣Ⅴ類水質(zhì)斷面全部消除

遼寧省沈陽(yáng)市水質(zhì)污染補(bǔ)償資金2018年為3743萬元、2019年為3077萬元、2020年上半年為1030萬元，鞍山市2018年為6857萬元、2019年為4007萬元、2020年上半年僅為530萬元……

翻開遼寧省“2018、2019、2020年水質(zhì)污染補(bǔ)償資金核定情況表”，記者的最大感受是，近3年來，遼寧省9成以上地級(jí)市的補(bǔ)償資金額度呈大幅下降趨勢(shì)。這是遼寧省在構(gòu)建河流斷面橫向補(bǔ)償新機(jī)制三周年之際，交出的一份亮眼的“答卷”。

遼寧省財(cái)政廳自然資源和生態(tài)環(huán)境處副處長(zhǎng)王春雷介紹：“從2020年上半年的最新數(shù)據(jù)來看，6月份全省劣Ⅴ類水質(zhì)斷面全面消除。水質(zhì)的改善是全省綜合政策的結(jié)果，也說明斷面補(bǔ)償機(jī)制在真正發(fā)揮作用。同時(shí)，從水質(zhì)污染補(bǔ)償金額來看，今年上半年同比又下降了一半。這體現(xiàn)了政策的明顯效果。”

河流水質(zhì)改善，斷面補(bǔ)償機(jī)制顯成效

發(fā)源于鞍山市的南沙河，與楊柳河和運(yùn)糧河一起匯入太子河，是橫貫鞍山市的一條主要河流。“以前這（南沙河）就是一條臭水溝，曾經(jīng)被沿河的樓盤開發(fā)商和居民投訴到省紀(jì)委�，F(xiàn)在的南沙河夏有荷花，秋有候鳥，水草豐茂。兩岸的濱河公園是鞍山市民休閑娛樂的好去處。”鞍山市生態(tài)環(huán)境局水生態(tài)環(huán)境科科長(zhǎng)崔錫訓(xùn)向記者感慨。

鞍山市河流狀況的改善是遼寧省河流治理成效的一個(gè)縮影，也是遼寧省推動(dòng)河流斷面水質(zhì)污染橫向補(bǔ)償機(jī)制落地見效結(jié)出的一顆碩果。

無獨(dú)有偶。近年來，遼寧省境內(nèi)多條河流都在潛移默化地發(fā)生著類似的改變。

發(fā)源于撫順市西南大頂子山班帽嶺的北沙河，流經(jīng)本溪、撫順、沈陽(yáng)、遼陽(yáng)4個(gè)市，于燈塔市河洪堡附近匯入太子河。2016年以來，北沙河全流域水質(zhì)較差，尤其是沈陽(yáng)段和遼陽(yáng)段，水質(zhì)持續(xù)惡化。國(guó)考斷面河洪橋、省考斷面東羊角常年為劣Ⅴ類。為此，2019年以來，遼寧省生態(tài)環(huán)境廳成立北沙河水質(zhì)達(dá)標(biāo)工作專班，針對(duì)污水直排、雨污混排、畜禽養(yǎng)殖污染、河道放牧、工業(yè)企業(yè)超標(biāo)排污等多種河流污染突出問題，集中力量進(jìn)行大排查、大交辦、大整改，取得明顯成效。今年4月份以來，河洪橋斷面和東羊角斷面水質(zhì)均達(dá)標(biāo)。北沙河水質(zhì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

海城河又稱楊柳河，是流經(jīng)東北平原南部、遼東半島中部偏北的一條河流，屬渾河水系太子河支流，流程全部位于海城市境內(nèi)，是海城市的“母親河”。由于流域內(nèi)人口眾多以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)聚集等，海城河河水污染嚴(yán)重。

海城市通過加大資金投入建設(shè)污水處理設(shè)施、劃定禁（限）養(yǎng)區(qū)、實(shí)施“封口”行動(dòng)、嚴(yán)格斷面考核等舉措，有力推動(dòng)了海城河水質(zhì)改善進(jìn)程。2019年10月至今，海城河牛莊隆泉國(guó)控?cái)嗝嬉堰B續(xù)數(shù)月實(shí)現(xiàn)地表水Ⅳ類水質(zhì)考核達(dá)標(biāo)，2020年3月份更是達(dá)到了地表水Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，使河流治污取得歷史性突破。

理順和落實(shí)主體責(zé)任，政策杠桿作用凸顯

流域治理不是一朝一夕的事情，須久久為功。遼寧省近3年來不斷探索完善河流斷面水質(zhì)超標(biāo)污染補(bǔ)償制度，扎實(shí)推進(jìn)水污染治理。

2017年4月，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，《遼寧省河流斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償辦法》（以下簡(jiǎn)稱新辦法）出臺(tái)，進(jìn)一步落實(shí)各市政府主體責(zé)任，理順和明晰橫向補(bǔ)償關(guān)系，健全獎(jiǎng)懲機(jī)制，調(diào)度各方積極性。以此為依據(jù)，2018年，省財(cái)政廳會(huì)同原省環(huán)保廳研究制定《遼寧省河流斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償資金管理辦法》，進(jìn)而全面構(gòu)建起全省河流斷面水質(zhì)超標(biāo)污染補(bǔ)償制度。

新辦法規(guī)定，跨市斷面超標(biāo)的，由上游市政府補(bǔ)償下游市政府；入海斷面、重要支流河口斷面超標(biāo)的，由相關(guān)市政府補(bǔ)償省政府；尤其是，在國(guó)家建立跨省補(bǔ)償制度前，入省斷面超標(biāo)的，明確由遼寧省政府補(bǔ)償入省河流相關(guān)市。至此，遼寧省河流水質(zhì)超標(biāo)補(bǔ)償責(zé)任全部明晰，為補(bǔ)償機(jī)制順利推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

河流污染治理問題系統(tǒng)性強(qiáng)，涉及上下游、左右岸以及市縣政府治理積極性等方面；同時(shí)上下游地區(qū)政府通過協(xié)商、簽訂協(xié)議實(shí)施污染補(bǔ)償?shù)淖龇�，存在談判周期長(zhǎng)、協(xié)議期限短、履約不及時(shí)等問題。為此，經(jīng)探索實(shí)踐，在制定新辦法時(shí)，遼寧省更加注重省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)，加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，在省級(jí)層面搭平臺(tái)、建機(jī)制，省政府既當(dāng)好“組織者”，又當(dāng)好“裁判員”，有效推動(dòng)橫向補(bǔ)償機(jī)制落地。

談到政策制定過程中的波折，王春雷說：“在2017年斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償政策修訂的過程中，我們吸取了2008年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。2008年機(jī)制剛設(shè)立，規(guī)定由省財(cái)政于年終統(tǒng)一扣繳補(bǔ)償資金。各市并沒有當(dāng)回事兒，覺得就是一項(xiàng)財(cái)政體制結(jié)算，扣市財(cái)政那點(diǎn)錢也起不到什么作用。由于制度設(shè)計(jì)有缺陷，政策的杠桿作用很不明顯。”

為此，新辦法規(guī)定，市與市之間的直接補(bǔ)償資金不再經(jīng)過省財(cái)政，而由上游超標(biāo)市直接補(bǔ)償下游市。涉及對(duì)省補(bǔ)償?shù)�，各市主�?dòng)向省上報(bào)補(bǔ)償資金認(rèn)繳報(bào)告。以2019年為例，遼寧省核定水質(zhì)污染補(bǔ)償資金21210萬元，其中市與市之間直接補(bǔ)償資金7003萬元，市對(duì)省認(rèn)繳補(bǔ)償資金14207萬元。

“新辦法的重中之重就是調(diào)動(dòng)大家主動(dòng)作為的積極性，不是省里直接劃扣，而是地方主動(dòng)繳納。省財(cái)政廳、生態(tài)環(huán)境廳結(jié)合預(yù)算管理規(guī)定，要求最晚在第二年3月底前，由市生態(tài)環(huán)境部門、市財(cái)政聯(lián)合給市政府打報(bào)告，審批兌付補(bǔ)償資金。履行程序的工作過程往往更能得到市政府領(lǐng)導(dǎo)的重視。在市政府的推動(dòng)下，各部門綜合施策，主動(dòng)作為，促進(jìn)河流水質(zhì)改善。”王春雷介紹。

建立健全約束機(jī)制，“不讓老實(shí)人吃虧”

遼寧省構(gòu)建河流斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償機(jī)制3年來，全省國(guó)考劣Ⅴ類斷面由2018年的15個(gè)下降到2019年的5個(gè)，2020年上半年全面清零。相關(guān)市在財(cái)力很困難的情況下，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)主動(dòng)兌付超標(biāo)補(bǔ)償金6億元（其中上游市對(duì)下游市補(bǔ)償2.1億元、市對(duì)省補(bǔ)償3.9億元），有效遏制了上游向下游超標(biāo)排污的行為，推動(dòng)全省河流水質(zhì)持續(xù)改善。同時(shí)，全省污染補(bǔ)償資金呈下降趨勢(shì)，2019年全省核定水質(zhì)污染補(bǔ)償資金共計(jì)2.12億元，比2018年減少0.58億元，下降21%；2020年上半年核定水質(zhì)污染補(bǔ)償資金0.62億元，同比下降50%左右。

科學(xué)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立加倍處罰的約束機(jī)制。新辦法建立了由省統(tǒng)一確定基礎(chǔ)處罰價(jià)格、遞增加罰的剛性約束機(jī)制。其中，干流斷面水質(zhì)超標(biāo)處罰基礎(chǔ)價(jià)100萬元，支流等其他斷面水質(zhì)超標(biāo)處罰基礎(chǔ)價(jià)50萬元，水質(zhì)增加一個(gè)類別，增加一倍基礎(chǔ)價(jià)；同時(shí)，對(duì)劣Ⅴ類水質(zhì)河流實(shí)行更加嚴(yán)格的處罰措施，以10萬元為基礎(chǔ)，按照相關(guān)超標(biāo)因子超標(biāo)倍數(shù)相乘后累計(jì)計(jì)算。

除了以水質(zhì)改善為核心目標(biāo)，“不讓老實(shí)人吃虧”也是遼寧省建立健全獎(jiǎng)懲機(jī)制的一根指揮棒。

在一張2018年遼寧省河流斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償資金通知單上，記者看到，根據(jù)省環(huán)境監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)中心報(bào)送的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，由于2018年1月沈陽(yáng)市渾河干流于家房斷面為劣Ⅴ類，超考核目標(biāo)Ⅴ類一個(gè)類別，按照補(bǔ)償辦法，核定沈陽(yáng)市于家房斷面、東羊角斷面分別繳納補(bǔ)償金121萬元、143萬元，在60日內(nèi)分別支付給營(yíng)口市和遼陽(yáng)市。

“新辦法的一大創(chuàng)新點(diǎn)是未按時(shí)兌付補(bǔ)償金的地區(qū)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10%。”省財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，對(duì)于地方政府不及時(shí)主動(dòng)補(bǔ)償?shù)男袨�，遼寧省創(chuàng)新建立起懲罰機(jī)制。

新辦法規(guī)定，相關(guān)市政府收到超標(biāo)補(bǔ)償通知書后，應(yīng)主動(dòng)補(bǔ)償相關(guān)受污染市等補(bǔ)償對(duì)象；對(duì)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)未主動(dòng)兌付超標(biāo)補(bǔ)償金的地區(qū)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)提高10%，并由省市財(cái)政結(jié)算強(qiáng)制執(zhí)行，確保補(bǔ)償落實(shí)到位。通過建立主動(dòng)補(bǔ)償與不主動(dòng)補(bǔ)償區(qū)別對(duì)待的工作機(jī)制，“不讓老實(shí)人吃虧”，引導(dǎo)各市積極落實(shí)主體責(zé)任，主動(dòng)履行河流水質(zhì)超標(biāo)補(bǔ)償義務(wù)。

省財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“針對(duì)設(shè)置10%的差額政策，我們遇到了一些來自省法律制度監(jiān)管部門的疑慮和阻力，也為之做了大量工作。不要小看這10%，加罰體現(xiàn)的是干好干壞不一樣，不主動(dòng)作為就要承擔(dān)后果，獎(jiǎng)優(yōu)罰懶。到目前為止，全省沒有一起不主動(dòng)作為、不按時(shí)上報(bào)的。10%的約束機(jī)制真正起到了鞭策作用。”