摘要：發(fā)達國家在工業(yè)化、城市化進程中，率先出現(xiàn)了嚴重的空氣污染，也經(jīng)歷了從末端治理到源頭防治再到環(huán)境保護的治理過程。在這個過程中，各國不僅注重發(fā)揮法律、法規(guī)的作用，還十分注重發(fā)揮財稅政策的作用，不斷探索和實施多樣化的財稅政策。借鑒發(fā)達國家治理污染的經(jīng)驗、教訓(xùn)，結(jié)合我國國情和發(fā)展階段，我國的大氣污染治理財稅政策應(yīng)從明確政府責任、完善政策手段和推進政策工具創(chuàng)新三個大的方面入手。  

一、發(fā)達國家大氣污染的發(fā)展歷程（略）  

縱觀世界各國空氣污染的發(fā)展歷程可以看出，發(fā)達國家的大氣污染經(jīng)歷了早期的煤煙污染、中期的石油化工污染、近期的區(qū)域性、復(fù)合污染三個階段。  

二、發(fā)達國家大氣污染的成因分析（略）  

造成城市空氣污染的原因是多方面的，既有經(jīng)濟、區(qū)域發(fā)展等方面的因素，又與人們的居住和生活方式、城市的地理位置等密切相關(guān)。通過對發(fā)達國家大氣污染成因的分析發(fā)現(xiàn)，造成空氣污染的原因主要有以下方面。  

(一)工廠集中和工業(yè)廢氣的大量排放。  

(二)人口聚集造成的生活排放。  

(三)機動車數(shù)量激增造成的尾氣排放。  

(四)特殊的地理環(huán)境形成的逆溫現(xiàn)象。  

不同國家以及同一國家不同時期的主要污染源存在明顯差異，英國早期的污染源主要是工業(yè)生產(chǎn)和生活取暖產(chǎn)生的煤煙，日本主要的污染源是工業(yè)排污與汽車尾氣。針對不同的污染源，各國制定的治理空氣污染政策也各有差異。  

三、發(fā)達國家大氣治理的財稅政策  

發(fā)達國家的大氣污染治理政策主要從兩個方面入手：一是建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)動機制，以應(yīng)對區(qū)域大氣污染；二是實施有效的財稅政策，通過財政、稅收手段抑制污染。經(jīng)過多年的治理，發(fā)達國家的空氣質(zhì)量明顯改善，英國、法國等歐盟國家PM2.5年平均濃度常年控制在25微克/立方米以下，美國多個州PM2.5年平均值則穩(wěn)定在5～10微克/立方米，鄰國日本PM2.5濃度基本都在20微克/立方米以下。總結(jié)來看，發(fā)達國家大氣治理財稅政策主要表現(xiàn)為：  

(一)明確大氣治理的事權(quán)與支出責任  

許多國家設(shè)立了跨行政區(qū)域的、獨立的、專門的公共機構(gòu)，負責跨界范圍內(nèi)政府、企業(yè)和公眾的全面協(xié)調(diào)與合作。美國環(huán)保署建立了一系列區(qū)域大氣環(huán)境管理機制，如，南加州海岸空氣質(zhì)量管理、臭氧污染區(qū)域管理(OTR)、能見度保護與區(qū)域灰霾管理等。在這些區(qū)域內(nèi)設(shè)立統(tǒng)一管理機構(gòu)，加強跨界合作，運用各種綜合手段進行協(xié)調(diào)和管理。  

此外，發(fā)達國家借鑒城市區(qū)域管理模式，在大氣污染治理過程中進行了很多探索，目前為止，大體上形成了三種典型模式：(1)整合治理模式：典型代表是加拿大的多倫多。多倫多經(jīng)過多年的發(fā)展，將其下轄的4個分區(qū)合并成了現(xiàn)在的“大多倫多市”，成立了加拿大多倫多大都市區(qū)政府，實行大都市共同管理機制，對本地區(qū)的環(huán)境保護、垃圾處理等實行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門資源，統(tǒng)一制定政策法規(guī)，避免了政府機構(gòu)的重復(fù)設(shè)置和資源浪費。(2)分層復(fù)合治理模式：英國的倫敦都市圈采用這一模式。具體做法是：保留現(xiàn)有都市區(qū)內(nèi)各個城市的獨立性，同時各個城市都讓渡一部分權(quán)力來建立更高層級的大都市區(qū)政府，負責管理跨越不同地方政府界限的公共事務(wù)，如環(huán)境保護、戰(zhàn)略規(guī)劃等。(3)多邊聯(lián)合治理模式：美國的路易威爾市及其所在的杰弗遜郡簽署了多邊聯(lián)合治理協(xié)議，建立稅收共享、公共服務(wù)合作以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等多方面、全方位的合作。  

(二)有針對性出臺財政支出政策。  

大氣污染防治需要政府的介入，但政府介入的程度和方式有差別，政府投資的方向和重點也有差別。政府投入和支出方式構(gòu)成政府環(huán)境規(guī)制的組成部分，而提供公共產(chǎn)品則需要通過政府的直接投入，因此，即便是發(fā)達國家，也注重增加相關(guān)投入以控制大氣污染。需要說明的是，發(fā)達國家在大氣污染治理的過程中，更注重通過完善法律、規(guī)章等手段解決大氣污染治理的機制問題，同時注重發(fā)揮市場的作用，財政政策主要起引導(dǎo)、帶動其他環(huán)保資金投入的作用。  

1.支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，間接減少污染物的排放。英國政府在倫敦外圍興建新城，以疏解中心城區(qū)的環(huán)境壓力。政府通過財政投入，先期在新城建立商店、學(xué)校、住宅、廠房和休閑娛樂場所等基礎(chǔ)設(shè)施，對搬遷過去的居民和企業(yè)再給予一定的補貼，由此吸引人口和產(chǎn)業(yè)外遷。英國政府還通過財政投入改善倫敦的公交系統(tǒng)，促進公共交通的發(fā)展，間接減少汽車尾氣排放。  

2.扶持清潔能源和低碳經(jīng)濟的發(fā)展，支持老舊能源設(shè)備的改造。英國政府以財政補貼形式支持居民更新供暖設(shè)備，對居民改造老舊燃爐的費用補貼40%，對采用可再生能源供暖的家庭戶均補貼1000英鎊。  

外國政府還以政府采購和補貼等形式對可再生能源和新能源進行支持。英國對可再生能源電力實施政府采購，推動可再生能源電力的發(fā)展，目前英國政府綠色采購占政府采購的份額超過了30%。美國相關(guān)法律規(guī)定，聯(lián)邦政府機構(gòu)必須采購具有“能源之星”標志的產(chǎn)品，以此促進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時美國對一些重點可再生能源項目提供30%的現(xiàn)金補貼。2009年，美國前總統(tǒng)奧巴馬宣布將投資24億美元對新型電動車以及車用電池的研發(fā)項目給予補貼。  

3.支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。面對環(huán)境污染和能源短缺，英國政府一方面加大了對服務(wù)業(yè)的扶持力度，另一方面大幅降低對傳統(tǒng)制造業(yè)、煤炭采掘業(yè)等污染嚴重產(chǎn)業(yè)的補貼，使得這些長期依賴政府補貼的高污染產(chǎn)業(yè)萎縮，從而減少對大氣的污染。  

(三)通過稅收政策引導(dǎo)生產(chǎn)消費行為。  

稅收政策是發(fā)達國家引導(dǎo)生產(chǎn)消費行為的主要手段，通過懲罰性或鼓勵性的稅收政策影響企業(yè)和個體的生產(chǎn)消費行為，減少資源能源消耗，防治大氣污染。  

1.對排污者征稅。美國通過征收二氧化硫稅、能源消費稅等稅種，限制能源的過度消費。英國自2008年起開征機動車環(huán)境稅，根據(jù)機動車二氧化碳排放量征收，鼓勵消費者選擇低碳排放汽車。英國倫敦為減輕交通擁堵和空氣污染，對進入市中心的私家車征收“擁堵費”。  

2.對節(jié)能減排行為實施稅收優(yōu)惠。美國政府規(guī)定，電力公司向居民提供的安裝節(jié)能設(shè)備的費用可以免稅，向商業(yè)和工業(yè)用戶提供的一些節(jié)能費用也可以按照一定百分比免稅。美國政府對新型煤炭技術(shù)項目投資和煤氣化投資實行稅收減免，對節(jié)能建筑減免稅收，對防治污染的專項環(huán)保設(shè)施可以加速折舊，在5年內(nèi)計提完折舊。  

(四)以轉(zhuǎn)移支付保障大氣治理的財力。  

由于中央以及各地方治理大氣污染的財政能力不同，國外也通過轉(zhuǎn)移支付來保障地方財力、事權(quán)和支出責任的匹配。例如，美國通過一般性轉(zhuǎn)移支付的形式，將資金無條件地劃撥給地方政府，以確保其在大氣污染治理中的財政需求。根據(jù)美國環(huán)保署的財政預(yù)決算報告，2013～2015年間，美國聯(lián)邦政府對州政府和地方政府的大氣污染防治財政轉(zhuǎn)移支付分別是2.24億美元、2.28億美元和2.43億美元。聯(lián)邦政府的大氣環(huán)保投入資金約占其環(huán)?？偼度氲?0%左右。  

(五)創(chuàng)新大氣治理的財政投融資模式。  

發(fā)達國家利用其市場機制相對完善的優(yōu)勢，政府通過引導(dǎo)作用，撬動社會資本投向大氣治理，實現(xiàn)了政府和市場在大氣治理方面的共治。  

1.建立環(huán)?；稹?0世紀80年代末期，美歐等發(fā)達國家采用了通過政府引導(dǎo)基金撬動社會資本的方式，增加大氣污染投入，創(chuàng)新污染治理機制。  

英國政府通過建立“碳基金”“減排基金”和“碳信托基金”來解決企業(yè)環(huán)境污染治理的融資問題。美國加利福尼亞州成立了南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)，并設(shè)立了基金，用以解決跨區(qū)域大氣治理中不同地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。  

2.創(chuàng)新財政信貸支持。美國鼓勵銀行等信貸機構(gòu)通過財政貼息等激勵政策參與大氣治理活動，引導(dǎo)銀行等金融機構(gòu)對環(huán)保項目提供綠色信貸資金，鼓勵對減輕大氣污染的項目給予低息和無擔保貸款。日本政府鼓勵成立非營利性金融機構(gòu)，為環(huán)保企業(yè)和環(huán)保項目提供中長期優(yōu)惠利率貸款。德國對節(jié)能環(huán)保企業(yè)和項目給予低利率、借貸周期長的優(yōu)惠貸款。  

四、發(fā)達國家大氣治理政策對我國的啟示  

總結(jié)發(fā)達國家大氣污染治理中的經(jīng)驗教訓(xùn)，我國的大氣污染財稅政策的完善，應(yīng)從明確政府責任、完善政策手段和推進政策工具創(chuàng)新三個大的方面入手。  

(一)厘清區(qū)域大氣治理的政府事權(quán)與合作模式  

我國正處在快速城市化和工業(yè)化的過程中，以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)還沒有發(fā)生根本變化，煤煙型污染將長期存在。因此，我國大氣污染特征是三重疊加的復(fù)合污染，大氣污染治理的任務(wù)十分艱巨。大氣污染治理的核心問題在于如何化解區(qū)域內(nèi)各個地方政府的“集體行動困境”，促進地方政府之間的跨域治理。  

1.中央政府與地方政府在大氣治理中的事權(quán)劃分。參照國外發(fā)達國家治理大氣污染的做法，我國中央和地方政府在大氣污染治理中的事權(quán)劃分可以這樣安排：中央政府負責制定全國的空氣治理標準，如為污染物制定全國和區(qū)域排放標準、制定統(tǒng)一的機動車排放標準等，并且針對跨域的大氣治理給予補貼，同時撥付部分款項給省或直轄市政府來彌補某些地區(qū)為了減少跨界污染帶來的損失；省、自治區(qū)、直轄市政府負責制定本地區(qū)的大氣污染執(zhí)行計劃、達標措施和執(zhí)行時間表，并按照中央政府的標準適當?shù)卣{(diào)整本地的機動車排放和固體污染物的排放標準，對國家大氣污染物排放標準中未作規(guī)定的項目制定本地區(qū)排放標準，同時承擔跨域性污染物治理責任，與鄰近地區(qū)協(xié)商排放標準。  

2.地方政府之間的事權(quán)劃分與協(xié)同。對于大氣污染這種跨域公共問題的治理，除了中央政府的指導(dǎo)、監(jiān)督和支出責任之外，更為重要的是區(qū)域地方政府之間的合作和協(xié)同行動，通過協(xié)作治理讓大氣污染的跨界溢出效應(yīng)內(nèi)部化。這種協(xié)同行動的實現(xiàn)方式就是地方政府之間行政管轄權(quán)的讓渡，即參與合作的各地方政府或政府部門將一種或幾種權(quán)力，或者某種權(quán)力的某一運行環(huán)節(jié)(決策、執(zhí)行、監(jiān)督等)交由某一區(qū)域性的管理機構(gòu)行使，從而形成一種或幾種區(qū)域管轄權(quán)的過程。通過這樣一種行政管轄權(quán)的讓渡，地方政府之間或者簽訂合作協(xié)議或者建立合作組織，形成一種超出地方權(quán)力的跨界的區(qū)域共同權(quán)力。地方政府權(quán)力讓渡的主要載體就是構(gòu)建跨區(qū)域合作組織。很多國家在治理大氣污染的過程中都會建立區(qū)域性的協(xié)調(diào)組織，如美國的跨州空氣質(zhì)量控制區(qū)和臭氧傳輸評估組等。  

在地方政府橫向合作方面，歐洲和北美各國城市政府在實踐中探索的解決區(qū)域治理困境的“多邊聯(lián)合治理”模式、“城市社區(qū)”模式值得推廣，通過地方政府在區(qū)域治理的某個方面如大氣污染治理上實現(xiàn)職能“對接”，簽訂地區(qū)間的合作協(xié)定，或者征收“共同稅”來貫徹區(qū)域的廣泛目標，同時，吸納區(qū)域內(nèi)其他非營利組織、私人部門參與到區(qū)域事務(wù)的治理之中，力圖解決不同行政管轄區(qū)的沖突。地方利益的相互作用和它們之間的共識被認為是減少“負外部性”的最佳方式，因此跨區(qū)域合作部門或組織的構(gòu)建是十分必要的。中央政府可以賦予跨區(qū)域合作部門或組織對區(qū)域大氣污染治理的財政資金分配權(quán)和管理權(quán)，地方政府也可以把各自的一部分管理權(quán)力讓渡給合作部門或組織。通過簽訂合作協(xié)議，使得地方政府之間形成一種超出地方權(quán)力的跨界區(qū)域共同權(quán)力。  

(二)優(yōu)化大氣治理財政支出結(jié)構(gòu)，提高資金的使用效率  

近年來，我國在大氣污染治理上投入的資金不斷增多，中央政府和地方政府都有相應(yīng)的針對能源排放、新能源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的財政補貼政策、投資政策和政府采購政策。雖然我國在大氣污染治理上投入的財政資金逐年增加，但是大氣環(huán)境質(zhì)量的改善并不明顯。一方面，說明我國的環(huán)保投資力度與發(fā)達國家相比還有差距，規(guī)模小，歷史欠賬多；另一方面，暴露出我國環(huán)保投資資金分散，缺乏有效整合，應(yīng)急式特征明顯，使用效率不高的缺陷。另外，我國大氣治理財政政策本身存在大氣專項資金使用管理辦法欠佳等問題。當前中央專項資金普遍存在的資金騙取、擠占、挪用和違反規(guī)定擴大開支范圍和專項資金制度管理不嚴的現(xiàn)象依然存在。  

借鑒國外經(jīng)驗，我們首先應(yīng)加大環(huán)保的投資規(guī)模。國外經(jīng)驗表明，當污染治理投資占國民生產(chǎn)總值2%～3%時，才能改善環(huán)境質(zhì)量。2000年，美國的環(huán)保投資占GDP的比重已經(jīng)達到2.6%，相比較而言，我國這一比例長期低于1.5%。近年來雖然每年都有一定比例的增加，但是對于治理中國的城市化進程所帶來的環(huán)境污染來說依然差距很大。  

另外，應(yīng)適當整合環(huán)保專項資金，形成資金合力，集中治理重點環(huán)境污染問題。我國環(huán)境保護專項資金投資在不同的項目和領(lǐng)域上，部分資金存在交叉投資的現(xiàn)象。資金投入也比較分散，難以形成集中力量辦大事的優(yōu)勢，有必要進行整合。從美國環(huán)保投資的經(jīng)驗可以看出，美國政府以當時爆發(fā)的環(huán)境問題為目標，集中投資了大量政府和社會資金，取得了較好的效果。我國也可以借鑒美國經(jīng)驗，在當前我國政府財政資金比較緊張、總盤子既定的前提下，進一步清理歸并現(xiàn)有財政專項資金，集中治理大氣污染中的關(guān)鍵問題。  

(三)優(yōu)化稅收政策，建立綠色財稅體系  

發(fā)達國家在大氣污染治理過程中，逐步構(gòu)建了不同層次的綠色稅收體。發(fā)達國家環(huán)保稅收具有稅種多樣化、限制與激勵措施并舉等特點，無論是在稅種選擇、稅率的設(shè)置以及稅收引導(dǎo)上，都對我國具有很大的借鑒意義。  

首先，我國應(yīng)完善稅收限制與激勵措施，促使納稅人的環(huán)保行為由被動變?yōu)橹鲃?。我國目前大氣治理稅收激勵措施僅局限于減免稅，西方國家普遍使用的投資稅收抵扣、加速折舊等在我國幾乎沒有涉及。因此，應(yīng)增強這方面的稅收優(yōu)惠政策。  

其次，優(yōu)化排污費政策，逐步試點“費改稅”。我國環(huán)保類稅收很多還是以費的形式存在，政府應(yīng)該不斷提高排污費收費的透明程度，加強對排污費的管理。同時，應(yīng)試點將部分收費項目改為征稅，并逐步擴大征稅范圍，最終實現(xiàn)將征收排污費改為征收環(huán)境稅。  

(四)完善區(qū)域大氣治理轉(zhuǎn)移支付制度  

目前，我國各個城市群之間，同一城市群中的不同地區(qū)之間發(fā)展并不均衡，存在諸多差異，其協(xié)同發(fā)展更加強調(diào)“頂層設(shè)計”，如何破解牽制，實現(xiàn)互利共榮，完善縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付制度是其重要內(nèi)容。  

1.縱向轉(zhuǎn)移支付制度。一是在涉及減少污染排放的能源節(jié)約和能源替代項目，淘汰落后產(chǎn)能，產(chǎn)業(yè)改造升級，發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，促進消費節(jié)能和消費減排等綜合治理區(qū)域大氣污染內(nèi)容方面，中央加大對地方轉(zhuǎn)移支付支持力度，同時，也應(yīng)統(tǒng)籌考慮各地需要，增加地方對相關(guān)稅收的分享比例，充實地方財力。二是目前各地的生態(tài)功能區(qū)，基本屬于禁止開發(fā)區(qū)，因此區(qū)域內(nèi)部應(yīng)增加對生態(tài)功能區(qū)的財政支持，建立大氣治理財政穩(wěn)定增長機制。  

2.橫向轉(zhuǎn)移支付制度。在區(qū)域內(nèi)部不同地區(qū)間稅源、財源分享的基礎(chǔ)上，建立地方政府之間橫向財政轉(zhuǎn)移支付機制，使做出貢獻的地區(qū)能獲得相應(yīng)補償。一是對口支援類橫向轉(zhuǎn)移支付。二是生態(tài)補償類橫向財政轉(zhuǎn)移支付，真正實現(xiàn)跨區(qū)域的利益共享機制。三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同橫向財政轉(zhuǎn)移支付。在經(jīng)濟圈發(fā)展過程中，轉(zhuǎn)移方政府為保障產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之后的經(jīng)濟和社會效益所付出的政策資金等支出。這是提高欠發(fā)達地區(qū)自我發(fā)展能力的一種可行方式，同時也為經(jīng)濟圈內(nèi)不發(fā)達地區(qū)在脫貧基礎(chǔ)上實現(xiàn)快速致富提供了有力保障。  

(五)創(chuàng)新區(qū)域大氣治理的融資激勵機制  

除了財稅、生態(tài)補償、碳交易等涉及財政協(xié)同治理的政策工具，還要發(fā)揮財政資金的杠桿作用，通過金融市場政策創(chuàng)新，影響市場主體的經(jīng)濟行為，配置環(huán)境資源，激勵社會民營資本進入環(huán)保領(lǐng)域，調(diào)動資本市場投入環(huán)保產(chǎn)業(yè)的積極性。  

1.建立政府引導(dǎo)型的區(qū)域環(huán)?；?。由區(qū)域內(nèi)各地方政府共同發(fā)起，設(shè)立政府引導(dǎo)型區(qū)域環(huán)?；?，引導(dǎo)社會資本投向環(huán)保產(chǎn)業(yè)。對于區(qū)域環(huán)保基金出資占比，政府不應(yīng)超過30%，也不作為主要合伙人進入基金的管理機構(gòu)，而是作為有限合伙人，使該基金可以市場化運作。政府出資的目的，在于引導(dǎo)市場資金流向環(huán)保領(lǐng)域，同時在一定程度上解決環(huán)保技術(shù)和環(huán)保企業(yè)缺乏啟動資金的問題。  

2.加快推行合同能源管理及PPP等市場化治理模式。合同能源管理、節(jié)能產(chǎn)品認證和能效標識管理，是財政部于發(fā)改委推行的節(jié)能減排財政政策示范城市的典型做法，各地可積極借鑒此種方式，應(yīng)用于大氣協(xié)同治理。此外，PPP作為近幾年政府與社會資本合作的重要方式，也應(yīng)成為區(qū)域大氣治理的探索式方式，鼓勵社會資本通過招投標或其他PPP方式參與大氣污染治理項目，開展大氣污染的市場化治理試點。  

3.充分發(fā)揮資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定與交易機制的作用，實現(xiàn)生態(tài)資源和排污配額的合理配置。推進排污權(quán)指標有償分配使用制度，建立排污權(quán)交易的二級市場和規(guī)范的交易平臺，積極推行排污權(quán)交易試點。例如，美國的南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)自1993年開始在區(qū)域清潔大氣管理中納入排污交易政策，用規(guī)定排放上限取代了原有的針對每個排放源的排放控制和技術(shù)要求，取得了良好的效果。排污權(quán)交易機制的核心是基于區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)經(jīng)濟水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)資源等方面的差異，合理確定不同地區(qū)的排污配額。  

4.探索構(gòu)建區(qū)域大氣環(huán)境保險體系。建立區(qū)域大氣環(huán)境風(fēng)險管理制度的整體框架，以此為基礎(chǔ)，分析環(huán)境保險與其他風(fēng)險管理方法的不同特點及其適用性。以區(qū)域環(huán)境風(fēng)險分擔為目標，從觀念、管理、政策激勵、巨災(zāi)損失分擔機制和綠色產(chǎn)品創(chuàng)新等角度，提出整個區(qū)域大氣環(huán)境保險體系創(chuàng)新發(fā)展的思路框架及保障措施。  

（作者:中國財政科學(xué)研究院課題組）

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