一、問題的提出  

隨著工業(yè)化和城市化的迅速推進，人們在日常生活中生產(chǎn)出越來越多的垃圾，垃圾圍城的現(xiàn)象已經(jīng)屢見不鮮。據(jù)統(tǒng)計，中國城市生活垃圾清運量從1979年的2508萬噸增至2015年的19142.17萬噸，全國一度有約2/3的城市處于垃圾包圍之中，其中1/4已無填埋堆放場地，城市垃圾堆存累計侵占土地超過5億平方米，每年經(jīng)濟損失高達300億元人民幣。垃圾處理極易引發(fā)激烈的環(huán)境沖突，近年來，圍繞垃圾處理的鄰避沖突在全國各大城市不時上演。  

為了降低環(huán)境壓力，各級政府陸續(xù)開始垃圾分類的工作。2000年，全國設(shè)立了8個垃圾分類試點城市，但是大多城市垃圾分類的效果不彰。在嚴峻的環(huán)境形勢下，2016年12月中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議提出普遍推行垃圾分類制度。2017年國家發(fā)改委、住建部出臺《生活垃圾分類制度實施方案》，明確到2020年底，城市生活垃圾回收利用率達到35%以上。  

事實上，一些發(fā)達國家和地區(qū)經(jīng)過多年努力逐漸形成了較完備的垃圾分類治理經(jīng)驗，比如美國舊金山把垃圾分類作為垃圾費減免的依據(jù)、德國的“私營公司回收-政府補貼”模式、比利時的垃圾強制分類模式等。我國浙江省推出了垃圾分類分級督查考評制度，臺灣地區(qū)推出“垃圾不落地運動”等，這些經(jīng)驗可以為垃圾分類提供有益的啟示。要想推動垃圾分類，機制設(shè)計十分重要。那么，在城市居民缺乏垃圾分類意識的情況下，政府如何干預(yù)、采用何種干預(yù)手段，才能推動垃圾分類政策成功實施?這是本文要解答的關(guān)鍵問題。  

二、文獻回顧與研究方法

既有研究關(guān)注了政府干預(yù)在垃圾分類中的作用，一是聚焦于優(yōu)化現(xiàn)行的管理體系。有研究基于廣州市的案例，從行政技術(shù)層面提出政策產(chǎn)品設(shè)計、通路構(gòu)建和公眾促銷是政策營銷的運作技巧。有學(xué)者提出通過法治力量明確相關(guān)主體責(zé)任，推動垃圾分類回收處理取得實效。有學(xué)者提出從“九龍治水”到單一部門統(tǒng)管的垃圾分類模式的再造思路。二是探討政府構(gòu)建垃圾分類市場化機制的作用。有學(xué)者提出必須建立開放透明的垃圾回收市場，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控、建立合理價格體系的作用。有研究發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟因素并不能成為政府干預(yù)的充分理由，認為政府應(yīng)逐漸從城市垃圾處理的經(jīng)營性領(lǐng)域中退出，工作重心轉(zhuǎn)移到制定政策、監(jiān)督與引導(dǎo)公眾參與管理上來。三是分析政府對調(diào)動居民參與垃圾分類的作用。有學(xué)者證實了政府的教育宣傳政策、經(jīng)濟激勵政策對居民垃圾分類水平有正向影響，認為提高城市居民參與垃圾分類管理的積極性需要重視外壓機制與誘導(dǎo)機制的共同作用。有研究發(fā)現(xiàn)社會資本對于提高居民垃圾分類的正向作用，一旦政府垃圾管理效率較低，居民則更傾向于社區(qū)組織的替代性領(lǐng)導(dǎo)。四是強調(diào)政府對非正式垃圾分類體系的管理。有研究通過追蹤H大學(xué)垃圾回收流程，認為政府應(yīng)采取加強監(jiān)管、承擔(dān)低值有害物回收等干預(yù)手段糾正市場失靈。有學(xué)者提出政府要設(shè)計一個可行的制度使利益相關(guān)者都成為受益者，還有學(xué)者主張政府完善基礎(chǔ)設(shè)施讓非正式部門嵌入到垃圾管理系統(tǒng)中來。  

總體而言，既有研究關(guān)注到政府構(gòu)建垃圾分類有效秩序的不同方向，但大多處于政策倡議階段，尤其是對政府干預(yù)行為的研究不夠，關(guān)于政府作用的觀點缺乏充分的實證基礎(chǔ)，無法揭示政府干預(yù)的內(nèi)在邏輯。在垃圾分類秩序還未經(jīng)建立，人們垃圾分類意識較為淡薄的背景下，政府出于何種立場、采用何種干預(yù)方式，對于垃圾分類的政策效果發(fā)揮著十分重要的影響。由此，必須從政府元治理的角色出發(fā)，考察政府構(gòu)建垃圾分類秩序的行政邏輯。  

為了回答上述問題，本文將以臺北市垃圾分類的歷史與現(xiàn)實為案例，展開深入的分析。臺北市人口共有270萬人，約占臺灣地區(qū)總?cè)丝跀?shù)的11.5%，每日活動人口數(shù)量達到400萬人以上，地狹人稠的先天條件加之城市化的發(fā)展，垃圾處理的問題十分突出。起初，臺北民眾會把垃圾習(xí)慣性地堆積在某個角落，土地填埋是主要的垃圾處理方式。拾荒者、資源回收流動商販、資源回收中間商構(gòu)成臺北最早的資源回收系統(tǒng)，政府未進行干預(yù)。垃圾處理的無序狀態(tài)很快使臺北陷入到“垃圾圍城”危機，至20世紀80年代該市已難以找到垃圾掩埋場地。1984年7月，臺北內(nèi)湖垃圾山發(fā)生大火，燃燒持續(xù)十天以上，成為臺北民眾關(guān)于垃圾深刻的恥辱記憶。加之1980年代反對環(huán)境污染的社會運動，臺灣地區(qū)很快意識到必須提高垃圾處理的效率。  

由于垃圾處理設(shè)施具有很強的鄰避效應(yīng)，“一縣市一焚化爐”方案在民眾的反對聲中推行得十分困難。通過對日韓等地的考察學(xué)習(xí)，臺北市環(huán)保局開始引入以資源回收撬動垃圾減量的辦法。經(jīng)過多年的努力探索，臺北市最終形成了以垃圾分類帶動資源回收，將垃圾工作的重點由末端處置轉(zhuǎn)向源頭減量，實現(xiàn)了垃圾分類的良好局面。一方面是把大量的垃圾轉(zhuǎn)變?yōu)榭稍倮玫馁Y源，減輕了環(huán)境負荷(見圖1)，臺北市垃圾清運量持續(xù)減少，資源回收總量持續(xù)增加，垃圾焚燒廠大幅減量;二是節(jié)約了土地，實現(xiàn)土地的增值與再利用，比如曾經(jīng)被稱為“臺北之恥”的內(nèi)湖垃圾填埋場被人們清掉垃圾后被重新再利用，騰出來的空地價格是100多億新臺幣;三是城市環(huán)境好轉(zhuǎn)，民眾環(huán)保意識提高。臺北市垃圾分類的意識已深入人心，初入臺北的人會為臺北街頭沒有垃圾桶、街道又十分清潔的景象驚嘆。這些成績?nèi)〉玫谋澈笈c政府干預(yù)不無關(guān)系。  

作者分別于2013年7-8月、2015年7月底到8月上旬、2016年7-8月、2017年7月中旬在臺北市展開了相應(yīng)的調(diào)查和研究，分別對臺北市前副市長、環(huán)保部門負責(zé)人、里組織與社區(qū)協(xié)會、社區(qū)環(huán)保志愿者、相關(guān)學(xué)者等進行深度訪談，訪談對象超過30人。輔之以深度訪談、官方文獻、資料搜集等方式獲取資料，文中出現(xiàn)的組織名及人名均作匿名化處理和編碼。  

三、理論基礎(chǔ)與分析框架  

本文將引入政府干預(yù)理論，對支撐垃圾分類的行政邏輯展開研究。  

(一)政府干預(yù)理論  

政府干預(yù)理論是伴隨著市場失靈的出現(xiàn)而發(fā)展起來的，其核心是在政府與社會(市場)關(guān)系的框架下，發(fā)揮政府積極作用，有效配置社會資源。在自由資本主義發(fā)生危機的情況下，凱恩斯主張充分發(fā)揮“有形的手”的資源配置作用。隨著學(xué)界對政府認識的深入，政府干預(yù)理論得到相應(yīng)修正。20世紀90年代，斯蒂格利茨在新自由主義泛濫的情況下，力證由于市場信息的不完備性，市場失靈無處不在，因而政府活動不應(yīng)該局限于制定法規(guī)、再分配和提供公共物品方面，政府干預(yù)應(yīng)該遍及各個經(jīng)濟部門、各個領(lǐng)域。  

從宏觀來看，垃圾分類是一個系統(tǒng)的民生工程，具有很強的正外部效應(yīng)，但是這種收益難以進行效用劃分和測算，市場無法形成有效的排除機制，容易引發(fā)搭便車行為，垃圾分類行為難以自然產(chǎn)生;從微觀來看，在缺乏外部制約的條件下，個體可以享受垃圾不分類帶來的全部收益，垃圾不分類容易成為一種毫無成本的行為。由于垃圾分類行為個體“成本-收益”的模糊性和不對等性，完全市場條件下的垃圾分類行為難以形成，因而需要借助政府干預(yù)理論考察政府行為對民眾垃圾分類行為的影響。  

(二)分析框架  

面對市場、社會的具體情況，政府干預(yù)要進行適時調(diào)節(jié)。政府不僅要決定是否進行干預(yù)，還要決定采取何種干預(yù)手段來達到目的。馬斯格雷夫認為在經(jīng)濟發(fā)展不同的階段，政府發(fā)揮的作用不同。同樣，在垃圾分類的不同發(fā)展階段，政府的干預(yù)方式應(yīng)該有所不同。  

為了便于對政府干預(yù)進行分析，本文將政府干預(yù)區(qū)分為強干預(yù)和弱干預(yù)，前者特指政府通過強制手段將意志付諸實踐，從而構(gòu)建社會秩序、形成規(guī)范;后者則特指政府通過軟約束等手段達到維護制度、維持秩序的效果。在垃圾分類領(lǐng)域，強干預(yù)手段主要包括立法、行政處罰、監(jiān)督、強制收費等，弱干預(yù)手段主要包括宣傳教育、調(diào)動多元主體參與、社區(qū)營造等。  

四、臺北市垃圾分類的強干預(yù)  

在缺乏有效干預(yù)的情況下，臺北市最初的垃圾分類十分有限，市民無意識、官方無章法。為了改變這種情況，臺北市當(dāng)局采取了系列干預(yù)策略。  

(一)強制分類的法制手段  

1974年起，以“廢棄物清理法”頒布為標志，臺灣地區(qū)垃圾處理進入官方管理階段。該法對社會、市場的垃圾處理行為進行了強制性規(guī)定，家戶排出的一般廢棄物主要由各市縣環(huán)保局負責(zé)回收、清除、處理，事業(yè)機構(gòu)負有清除處理的責(zé)任和義務(wù)，不履行清除處理責(zé)任的事業(yè)機構(gòu)將被處以6000元新臺幣以上的罰款，情節(jié)嚴重者還將面臨停工或停業(yè)的處罰。制造業(yè)者、進口商須按營業(yè)數(shù)量繳納回收清除處理費，家庭須繳納清除處理費。該法還規(guī)定了繳納的回收清除處理費組成資源回收管理基金，用于環(huán)保行政開支及對垃圾分類行為的獎勵。到2006年，經(jīng)過9次修訂，該法基本完善。  

1997年臺灣地區(qū)推動“資源回收四合一計劃”，要求社區(qū)組建資源回收互助組織推動家庭垃圾分類、回收和預(yù)處理，形成分類系統(tǒng);官方形成收運系統(tǒng);回收商負責(zé)資源回收，形成終端處理系統(tǒng);信托基金向回收體系注入資金推動社區(qū)、回收商和地方政府清潔隊嚴格執(zhí)行資源回收制度(見圖2)，進一步明晰了垃圾分類回收的主體責(zé)任與運作框架。  

2002年，臺灣地區(qū)頒布“資源回收再利用法”，對社會生產(chǎn)、消費行為進行強制性環(huán)�；脑�。在生產(chǎn)方面，要求選用清潔生產(chǎn)技術(shù)、減少廢棄物產(chǎn)生、自行回收利用、提升產(chǎn)品使用年限;標示產(chǎn)品使用材質(zhì)及再生資源比例、標示分類回收標志;選用環(huán)保材料、再生資源進行產(chǎn)品設(shè)計、生產(chǎn);避免過度包裝，遵守規(guī)定的包裝層數(shù)和空間比例。在消費方面，民眾有減少資源消耗、延長物品使用年限、回收循環(huán)再利用物品的義務(wù)。該法還規(guī)定了對再利用效益明顯、再生利用技術(shù)開發(fā)優(yōu)良的機構(gòu)進行獎勵。這些規(guī)定極大促進了再生產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。  

在良好的勢頭下，2003年臺灣地區(qū)制定“零垃圾”政策，確立垃圾全回收、零廢棄的目標。當(dāng)局決定利用清潔隊的工作便利，將過去以軟性宣傳勸導(dǎo)方式改為垃圾強制分類。2005年，臺灣地區(qū)全面推動“垃圾強制分類計劃”，要求民眾按照一般垃圾、資源回收物、廚余垃圾進行分類排出，前三個月采用勸導(dǎo)方式，第四個月開始采用由執(zhí)行機關(guān)稽查處分方式強制規(guī)范民眾進行垃圾分類。  

(二)垃圾回收的“三規(guī)”行動  

1994年，臺北市在大安區(qū)試點“垃圾不落地”政策，繼而于1996年在全市推廣，要求居民的垃圾投放行為受政府“規(guī)定的時間”(起初一周兩天，2003年后增加至五天)及“規(guī)定的地點”(指定的停車搜集點)的約束，要求垃圾車行駛在“規(guī)定的路線”。如果在非規(guī)定的時間亂扔垃圾，居民會被處以至少1200元新臺幣的罰款。為了提高資源回收的效果，同年臺北市推行“三合一資源回收計劃”，方便市民將垃圾分類、資源回收、垃圾清運一次完成。其中，一般垃圾由垃圾車收運后進入焚化廠處理;資源回收物可免費由環(huán)保局變賣給回收商細分后再賣給回收工廠再利用;廚余垃圾收運后由環(huán)保局進行堆肥、動物飼料等再利用;廢棄家具等大型垃圾，市民可以電話預(yù)約清潔隊免費收運，并由環(huán)保局變賣給回收廠拆解回收，或者由環(huán)保局修護后拍賣給市民再利用。為了配合制度的實施，臺北市政府對原有的環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施進行了改造：  

一是減少街頭垃圾桶的數(shù)量，僅在少數(shù)地方設(shè)立分類回收桶，大多數(shù)人只能把垃圾帶回家扔棄。正如臺北市輔管環(huán)保工作的前副市長所言：“把它(垃圾桶)撤掉了，因為往那里一擺就糟了……以前有設(shè)那個大型的垃圾桶讓他們丟嘛，其實滿出來他們還是繼續(xù)丟，造成環(huán)境臟亂。”(XG)  

二是組建垃圾車清運隊伍，固定垃圾清運路線和時間，配合垃圾不落地的實施。臺北市目前設(shè)有12個清潔隊，184條清運路線和4059個垃圾收集點，共有7400名環(huán)保工作人員，各式環(huán)保車輛1165輛，一周收運五天，每天收運兩次，制定“垃圾車時間表”方便市民查詢：“如果每天收運的時間都不固定，那對居民來講是非常不方便的，所以你要去reward(激勵)他們，就是說那些準時拎著袋子出來的人，你一定要在他準時出來的時候馬上處理，他就會養(yǎng)成一個習(xí)慣……我們花了很多時間去規(guī)劃收垃圾的路線跟時間，然后去訓(xùn)練這些清潔隊員、重新安排他們的垃圾分站。”(XG)  

(三)從“隨水征收”到“隨袋征收”：垃圾分類的利益驅(qū)動  

垃圾的集中清運雖然解決了環(huán)境臟亂問題，卻帶來了垃圾焚化及其空氣污染的巨大壓力。為了降低急劇上升的垃圾處理成本，臺北市通過強制收取垃圾費的經(jīng)濟手段，構(gòu)建了外部成本內(nèi)部化的利益調(diào)節(jié)機制。  

1991年7月臺環(huán)保主管部門頒布“一般廢棄物清除處理費征收辦法”，開始推行垃圾收費制度。同年9月臺北市開始推行按量計費的垃圾費“隨水征收”，要求居民每使用1噸自來水必須加收4元垃圾費。但此類收費并未完全反映垃圾處理成本，民眾對垃圾費的個體感知不大，對居民缺乏約束力。2000年臺北市出臺“一般廢棄物清除處理費征收自治條例”，強制實行垃圾費“隨袋征收”政策，要求家庭垃圾必須用政府特制垃圾袋裝，按垃圾袋容量計費，真正實現(xiàn)了“少丟垃圾少付費，勤作分類更省錢”的公平原則。  

為發(fā)揮價格對垃圾分類行為的導(dǎo)向作用，專用垃圾袋的價格比一般袋子貴，按照袋子的容量，分為3公升、5公升、14公升、25公升、33公升、76公升及120公升等七種規(guī)格，每升0.45元新臺幣。專用垃圾袋由政府招標實現(xiàn)指定生產(chǎn)，加印防偽標識：“你想想看，它的成本一個是非常非常便宜，可是你要買就花50塊來買。然后這個袋子你愿意裝多少就裝多少，但是如果你能夠把那些我們認為能夠回收的東西拿出來，那個部分不要錢……這么一個簡單的機制，家家戶戶就開始在家里分東西了。”(XG)  

據(jù)環(huán)保部門統(tǒng)計，在試行期間，配合購買使用專用垃圾袋民眾達八成五以上，垃圾量減少34%，資源回收量增加110%。正式執(zhí)行首日市民配合率高達98%，未使用專用垃圾袋的市民經(jīng)勸導(dǎo)后均改用專用垃圾袋。  

(四)強有力的監(jiān)督與處罰措施  

針對市場主體的不規(guī)范行為，臺北市對未按規(guī)定繳納回收處理費者，處以應(yīng)繳納費用1至2倍的罰款，并強制執(zhí)行;對未按規(guī)定清除、處理或再利用廢棄物，致污染環(huán)境的市場主體，處1年以上5年以下有期徒刑，并處新臺幣300萬元以下罰金(“廢棄物清理法”第46條)。同時對未標示產(chǎn)品分類回收標志、過度包裝的市場主體處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰款，情節(jié)嚴重者還會面臨一個月以上一年以下停工或停業(yè)處分(“資源回收再利用法”第26條)。對個人的監(jiān)督處罰，首先體現(xiàn)在清潔隊的監(jiān)督，清潔隊在收運過程中如發(fā)現(xiàn)垃圾沒有按規(guī)定分類，會請居民當(dāng)場分類，或請居民帶回分類后再投放，否則就會處以1200元以上6000元以下新臺幣的罰款。清潔隊如發(fā)現(xiàn)居民未使用專用垃圾袋則一律拒收，若居民堅持投放或任意棄置，則進行告發(fā)處罰。其次是巡查隊的監(jiān)督，臺北市會專門去做稽查，只要有民眾亂丟垃圾，就會處罰1200到6000元新臺幣，環(huán)保部門會宣導(dǎo)“你被抓到一次就等于收你一年的垃圾費了”。官方還鼓勵社會監(jiān)督，查實亂扔垃圾等不良行為予以重罰，對舉報者實行重獎。“我們有一個制度，就是你誰看到誰在亂丟垃圾，你都給他拍下來。拍下來之后我們就罰那個丟垃圾人的錢，然后這個拍照的人就可以分到這個錢。”(XG)  

在垃圾費隨袋征收的激勵下，民眾就會愿意把回收物拿出來分類處理掉，減少垃圾處理量，維持良好的制度環(huán)境。在強干預(yù)的引導(dǎo)下，臺北市資源回收總量從1999年的2.2951萬公噸急速增長至2002年的22.1391萬公噸，增長率達到864.6%，垃圾清運量從1999年的123.808萬公噸減少至2002年的74.189萬公噸，減少了40.1%(圖3)。在政府強制干預(yù)下臺北市垃圾分類的良好秩序基本形成。  

【通知】排污許可制度實施座談會即將召開  

五、臺北市垃圾分類的軟約束  

臺北市還運用了一些弱干預(yù)措施，構(gòu)建起居民行動習(xí)慣的軟約束。  

(一)宣傳、教育政策的實施  

為了讓民眾順利實現(xiàn)垃圾分類的行為過渡，臺北市開展了系統(tǒng)的宣傳與教育工作。在宣傳方面，一是制作垃圾分類的短片，在電視、公共場所的視頻上反復(fù)播放，快速補齊市民的分類知識短板，提高垃圾分類的能力;二是組織人力到社區(qū)辦宣導(dǎo)會，在過渡期免費贈送專用垃圾袋，降低居民心里抵觸，正如環(huán)保局負責(zé)人所言：“我們推動這個東西的話，第一個是到每個里去做宣導(dǎo)，辦說明會……另外是我們免費送給他三個月的量，讓他去試用，讓他先去習(xí)慣這個垃圾袋。”(HBJ2)  

臺北市還十分重視垃圾分類的教育工作。一是制作環(huán)保手冊，對新遷入者進行宣傳教育，民政系統(tǒng)會給新搬遷到臺北的市民提供手冊，里面就包含垃圾分類的具體規(guī)定;二是將垃圾分類納入全民教育體系，臺灣地區(qū)從20世紀90年代初便有了為環(huán)境教育進行單獨立法的考慮，2002年將環(huán)境教育納入了“環(huán)境基本法(草案)”，提出“各級政府應(yīng)普及環(huán)境保護優(yōu)先及永續(xù)發(fā)展相關(guān)之教育及學(xué)習(xí)，加強倡導(dǎo)，以提升國民環(huán)境知識，建立環(huán)境保護觀念，并落實于日常生活中”。以臺北市“松山國小”為例，學(xué)校制定了“資源回收垃圾減量實施計劃”，羅列了垃圾分類的項目明細，要求全校師生以班級為單位進行垃圾分類，并從高年級學(xué)生中選出“環(huán)保小尖兵”輔助垃圾分類工作。正如環(huán)保局負責(zé)人所言：“學(xué)校有那個環(huán)境教育的課程，小學(xué)就有分類，幼兒園也有。我們已經(jīng)規(guī)定機關(guān)、學(xué)校都要強制分類，所有學(xué)校都有設(shè)瓶罐、一般垃圾(收集設(shè)施)，小朋友就會知道什么東西要放在哪里，我們一直循序教育強制他們要做。”(HBJ1)  

(二)調(diào)動市場和社會力量參與  

對市場的調(diào)動主要體現(xiàn)在資源回收管理基金的考核上，資源回收管理基金委托第三方機構(gòu)考核各個單位回收物的情形，而后相應(yīng)給予補貼(“廢棄物清理法”第17條)。在市場主體方面，為了從政府拿到更多的回收基金補貼，市場主體積極主動向外界開展資源回收。一是主動無償回收，包括個體戶的垃圾回收，比如個體戶可以在垃圾車到來之前向居民回收資源性垃圾，在經(jīng)營場所設(shè)立回收點回收;二是向消費者有償回收，比如出版社鼓勵消費者拿資源換書的行為，鼓勵民眾把廢電池、燈管或是其它對環(huán)境污染比較嚴重的物品換取書籍。消費者還可以向企業(yè)提供分類資源，進而獲得現(xiàn)金獎勵，例如有的商戶會向主動提供廢塑料瓶的消費者支付一定獎勵。  

在社會組織方面，為了充分發(fā)揮社會組織在推動垃圾分類事業(yè)上的積極作用，政府主動搭建與其合作的橋梁。以公益慈善團體慈濟基金會為例，官方會免費將回收來的垃圾送給慈濟院，由其進行分類回收。在2017年8月臺北舉辦的世界大學(xué)生運動會中，慈濟基金會在飲料瓶的回收業(yè)務(wù)上與官方建立了合作關(guān)系。慈濟組織將資源性垃圾改造變賣后所獲收益一部分用于賑災(zāi)、環(huán)保等公益事業(yè)，一部分用于促進組織的發(fā)展。還有一些環(huán)保團體將行政部門回收的舊家具義務(wù)翻新，送給貧困家庭免費使用。  

(三)以社區(qū)為支點的全民行動  

調(diào)動社區(qū)參與是臺北市垃圾分類的重要組成部分，臺北市環(huán)保局采取了積極的措施以充分調(diào)動社區(qū)參與，提高資源回收工作實效。一是從2009年開始對全市社區(qū)進行巡查，同時輔導(dǎo)社區(qū)熟悉資源回收業(yè)務(wù);二是將社區(qū)垃圾分類與臺灣“六星計劃”對接，鼓勵社區(qū)成立環(huán)保志工隊，宣導(dǎo)社區(qū)資源回收再利用觀念，教育居民進行零廢棄及全分類，進行環(huán)境整理及綠美化工作，鼓勵社區(qū)組織通過自主提案方式向政府申請經(jīng)費補助，推動垃圾分類;三是開展評獎評優(yōu)活動，從2014年開始，環(huán)保局依據(jù)社區(qū)回收站回收項目的完整性、回收率、整潔美觀度、特色創(chuàng)新等評分指標，對資源回收分類表現(xiàn)出色的社區(qū)進行獎勵。  

在政府干預(yù)的推動下，社區(qū)組織成為推動垃圾分類的重要力量。許多社區(qū)設(shè)立了資源回收站方便居民投放，同時利用社區(qū)的人力資源成立環(huán)保義工隊進行分類，向居民宣傳垃圾分類知識，設(shè)立巡邏隊監(jiān)督居民垃圾傾倒行為。  

垃圾分類所得的經(jīng)濟收益歸社區(qū)全體所有，用于支持社區(qū)的公共項目，這對垃圾分類的實現(xiàn)起到積極的推動作用，一方面社區(qū)環(huán)保意識建立，垃圾分類成為自覺的行為;另一方面，推動資源回收與再利用，貢獻智慧裝點社區(qū)生活。有的社區(qū)居民利用廣告紙、塑料瓶等制作風(fēng)車、垃圾盒，有的居民利用廢輪胎在社區(qū)種植花草，還有的居民利用竹片編制大型墻面畫等，這些都成為臺北社區(qū)獨特的環(huán)保景觀。  

在政府恰當(dāng)?shù)母深A(yù)策略下，垃圾分類行為持續(xù)得到了市場和社會的認同和響應(yīng)。從數(shù)據(jù)走向來看，2002年以后，臺北市垃圾清運量基本呈下降趨勢，并長期維持在較低水平，資源回收總量呈上升趨勢(見圖4)。從2009年開始，臺北市的資源回收總量超過了垃圾清運量。垃圾分類減量后，臺北市焚化爐的負荷明顯下降，為了維持運轉(zhuǎn)甚至將已填埋的垃圾挖出來燒。環(huán)保局負責(zé)人告訴我們：“我們焚化廠設(shè)計的比較早，其設(shè)計量一天是4200公噸。垃圾分類以后，現(xiàn)在的話大概是2000多噸，達不到設(shè)計的焚化量……結(jié)果我們的那個焚化爐把當(dāng)天的垃圾燒完后，還可以把已經(jīng)填埋的東西挖出來燒，所以后來兩個填埋場不但沒有滿，其實逐漸已經(jīng)被挖空了。山豬窟的那個垃圾場現(xiàn)在變得很有名的一個滑草場。”(HBJ1)  

垃圾分類在全社會推行以后，垃圾分類、資源回收已經(jīng)成為社區(qū)居民基本生活的一部分。“如果不回收，好像怪怪的，就好像人不洗澡會難受，不吃飯會餓一樣”。  

六、結(jié)論與討論  

臺北市垃圾分類秩序的形成體現(xiàn)出“強弱干預(yù)”并存的制度變遷路徑，但仍以強干預(yù)下“強制性制度變遷”為主。其中，強干預(yù)是最直接有效的手段，在倡導(dǎo)垃圾分類的早期階段，強干預(yù)手段利于建立規(guī)則體系，克服自發(fā)狀態(tài)中混亂、無序的局面。因而當(dāng)市場、社會無法自發(fā)提供某種合理的秩序時，有效的、基于法制和公共利益的強干預(yù)不僅是合理的，還是十分必要的。這符合奧爾森的判斷：“除非一個集團中人數(shù)很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段，以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益”。臺北市在居民垃圾分類意識的條件下，正是借助了強干預(yù)的手段，才形成了垃圾分類與資源回收的基本秩序。  

但強干預(yù)需要弱干預(yù)的配合，否則政府將付出很高的制度維系成本。弱干預(yù)下的宣傳、教育能夠?qū)姼深A(yù)外殼下的公共性內(nèi)涵，以柔性方式為大眾知曉、認同。而社區(qū)動員則能夠發(fā)揮組織優(yōu)勢，增強對垃圾分類的認同。當(dāng)人們意識逐漸普及之后，強干預(yù)功能退居其后，弱干預(yù)的軟約束成為主導(dǎo)力量(見圖5)。需要指出的是，強、弱干預(yù)有時間的前后差別，但不具有前后繼替的明顯分界，二者是互相配合的關(guān)系。  

綜上，政府對于垃圾分類秩序的構(gòu)建可以概括為“強干預(yù)建秩序，弱干預(yù)保秩序”。它強調(diào)干預(yù)手段的多元性和互補性，尤其是抓住利益驅(qū)動這個關(guān)鍵機制結(jié)合自下而上的參與，最終實現(xiàn)垃圾分類從行政驅(qū)動到利益驅(qū)動，再到文化驅(qū)動的轉(zhuǎn)變(圖6)。  

本研究的貢獻在于，提供了一種當(dāng)市場、社會無法自發(fā)形成良好治理秩序時，政府干預(yù)的系統(tǒng)模式。一是在政府干預(yù)理論基礎(chǔ)上，區(qū)分了強、弱干預(yù)手段，并聚焦分析政府行動怎樣對居民行為產(chǎn)生影響，發(fā)現(xiàn)了居民行為的產(chǎn)生是多元主體、系統(tǒng)政策作用下的結(jié)果，政府需要綜合運用強干預(yù)、弱干預(yù)策略，才能取得政策實效;二是發(fā)現(xiàn)了利益機制在政策取得實效過程中的關(guān)鍵作用，將外部成本內(nèi)部化，讓人們對經(jīng)濟利益有明顯的感知，能夠驅(qū)動居民展開積極行動。兩岸之間同文同種，在垃圾分類方面存在同樣的“民眾意識不足、政府依賴”的基礎(chǔ)，臺北市的成功經(jīng)驗可以為大陸地區(qū)的實踐提供經(jīng)驗借鑒。城市政府需加強頂層設(shè)計、提高干預(yù)的系統(tǒng)性，形成垃圾分類、資源回收的綜合環(huán)保體系，理清行政機關(guān)、市場主體、社會主體的基本責(zé)任，突出家庭、單位等垃圾產(chǎn)生源頭的強制分類責(zé)任;在垃圾分類行為果斷引入“回收成本內(nèi)部化”的機制，同時扶持資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)，做好垃圾分類的教育、文化營造，提升全社會的分類回收意識。  

本研究的不足在于，一方面，僅僅對政府干預(yù)行為進行理論上的強、弱區(qū)分，還未測量政策實效中各自的權(quán)重;另一方面，各類社會力量在垃圾分類宣傳教育過程中的貢獻程度，還需進一步測量，以便與政府作用區(qū)別開來。加強政府強、弱干預(yù)行為的定量研究，研究社會力量對垃圾分類產(chǎn)生的影響，是下一步值得思考的主題。  

文章來源：《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2017年第6期。