地下綜合管廊，又稱“共同溝”，即在城市地下建設一個隧道空間，將水、電、氣、熱、通信等各類市政管線有機綜合集約化地鋪設在同一條隧道內(nèi)，并進行集中管理的大型綜合性市政基礎設施。  

2013年9月，國務院出臺《關于加強城市基礎設施建設的意見》(國發(fā)【2013】36號)，明確了加大城市管網(wǎng)建設和改造力度的目標，并逐步開展城市地下綜合管廊試點工作。此后，國務院及各部委多次出臺政策推進地下綜合管廊建設，并強調(diào)應優(yōu)先考慮引入社會資本，即采取PPP模式建設地下綜合管廊。2015年4月，財政部、住房城鄉(xiāng)建設部公布了10個地下綜合管廊試點城市，并對于采取PPP模式建設的管廊項目，給予額外資金獎勵。同年8月，國務院辦公廳印發(fā)《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發(fā)【2015】61號)，部署推進城市地下綜合管廊建設工作，到2020年計劃建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營。  

與發(fā)達國家和地區(qū)相比，我國地下綜合管廊建設起步晚，相關的法律法規(guī)仍不健全，當前主要依靠政府出臺相關政策與規(guī)范推動地下綜合管廊的建設。因此，本文通過當前有關地下綜合管廊政策規(guī)定的梳理，重點對地下綜合管廊PPP項目實務操作中涉及的政府采購方式、項目運作方式、管廊使用費的定價及調(diào)價機制等進行分析，以期有效指導我國地下綜合管廊PPP項目的建設工作。  

一、地下綜合管廊PPP項目案例簡介  

黑龍江省哈爾濱市地下綜合管廊PPP項目于2015年7月發(fā)布招標公告，以公開招投標方式選定社會資本，采取“投、建設和運營維護資一體化+入廊單位付費+政府補貼”的運作方式，計劃合作期27年，包括建設期和運營期，其中建設期不超過2年，運營期為25年。具體表現(xiàn)為：  

1、由哈爾濱市城鄉(xiāng)建設委員會作為招標人，通過招標方式，選定社會資本北京城建亞泰建設集團有限公司、嘉興興晟管廊投資合伙企業(yè)、黑龍江宇輝新型建筑材料有限公司聯(lián)合體(一標段、老城區(qū))、哈爾濱圣明節(jié)能技術有限責任公司、哈爾濱市公路工程有限責任公司聯(lián)合體(二標段、新城區(qū));由哈爾濱市政府指定哈爾濱市建設集團有限公司與上述社會資本共同成立項目公司哈爾濱管廊投資管理有限公司(一標段、老城區(qū))、哈爾濱市管廊建設運營管理有限公司(二標段、新城區(qū))。鑒于地下綜合管理項目的公益性質(zhì)，市建設集團有限公司以一元人民幣持有項目公司金股，即無實際經(jīng)濟價值，權益主要表現(xiàn)為否決權而非收益權或其他表決權。  

2、由項目公司負責融資、建設和項目實施的運營維護，項目公司與入廊單位簽訂《入廊協(xié)議》。  

3、項目建成投入使用后，在項目合作期限內(nèi)(計劃27年)，項目公司根據(jù)市政府及價格主管部門出臺的收費政策對入廊單位使用地下綜合管廊進行收費，包括入廊費和管廊運營維護費收入。政府按照設施使用的績效考核情況分期支付財政補貼，合作期滿后項目設施無償移交給政府指定機構。項目結構圖如下：  

哈爾濱市地下綜合管廊項目是財政部公布的政府與社會資本合作示范項目，項目目前已順利完成社會資本采購，進入項目執(zhí)行階段。今年，哈爾濱市將再完成地下綜合管廊建設11.42公里。現(xiàn)有主城區(qū)管廊建設年內(nèi)全部完成投入運營使用，新城區(qū)管廊將結合道路工程同步組織實施。哈爾濱市地下綜合管廊項目是我國近期成功落地實施的地下綜合管廊PPP項目，在地下綜合管廊PPP項目實踐操作領域具有典型意義，下面將以哈爾濱市地下綜合管廊項目案例為基礎，對我國地下綜合管廊PPP項目實踐操作進行簡要分析。  

二、地下綜合管廊PPP項目政策解析  

綜合管廊一次性建設成本高，舊城區(qū)改造代價較大，統(tǒng)一管理難度大，再加上關于綜合管廊建設的政策、法律不健全。相較其他國家，我國地下綜合管廊發(fā)展滯后。自2013年國發(fā)【2013】36號文開始，中央政府大力支持地下綜合管廊的建設，國務院及各部門相繼出臺一系列政策，推動國內(nèi)地下綜合管廊的投資建設。  

(一)、中央政策法規(guī)及解讀  

2013年9月，國務院出臺《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》(國發(fā)【2013】36號)，該意見提出城市基礎設施建設的整體規(guī)劃，意見中指出：開展城市地下綜合管廊試點，用3年左右時間，在全國36個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程;中小城市因地制宜建設一批綜合管廊項目。新建道路、城市新區(qū)和各類園區(qū)地下管網(wǎng)應按照綜合管廊模式進行開發(fā)建設。  

2014年6月，國務院辦公廳出臺《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》(國辦發(fā)【2014】27號)，為城市地下管線建設整體規(guī)劃提出目標。該意見要求：2015年底前，完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統(tǒng)，編制完成地下管線綜合規(guī)劃。力爭用5年時間，完成城市地下老舊管網(wǎng)改造，將管網(wǎng)漏失率控制在國家標準以內(nèi)，顯著降低管網(wǎng)事故率，避免重大事故發(fā)生。用10年左右時間，建成較為完善的城市地下管線體系，使地下管線建設管理水平能夠適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，應急防災能力大幅提升。  

在財政與金融支持方面，該意見指出：中央繼續(xù)通過現(xiàn)有渠道予以支持。地方政府和管線單位要落實資金，加快城市地下管網(wǎng)建設改造。要加快城市建設投融資體制改革，分清政府與企業(yè)邊界，確需政府舉債的，應通過發(fā)行政府一般債券或?qū)ｍ梻谫Y。開展城市基礎設施和綜合管廊建設等政府和社會資本合作機制(PPP)試點。以政府和社會資本合作方式參與城市基礎設施和綜合管廊建設的企業(yè)，可以探索通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、項目收益?zhèn)仁袌龌绞饺谫Y。積極推進政府購買服務，完善特許經(jīng)營制度，研究探索政府購買服務協(xié)議、特許經(jīng)營權、收費權等作為銀行質(zhì)押品的政策，鼓勵社會資本參與城市基礎設施投資和運營。支持銀行業(yè)金融機構在有效控制風險的基礎上，加大信貸投放力度，支持城市基礎設施建設。鼓勵外資和民營資本發(fā)起設立以投資城市基礎設施為主的產(chǎn)業(yè)投資基金。各級政府部門要優(yōu)化地下管線建設改造相關行政許可手續(xù)辦理流程，提高辦理效率。  

2015年8月，國務院辦公廳出臺《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發(fā)【2015】61號)，為地下綜合管廊建設整體規(guī)劃提出目標。該意見要求：到2020年，建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營，反復開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災抗災能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網(wǎng)式架空線，城市地面景觀明顯好轉(zhuǎn)。  

在實施主體方面，該意見鼓勵由企業(yè)投資建設和運營管理地下綜合管廊。創(chuàng)新投融資模式，推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式，通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設和運營管理，優(yōu)化合同管理，確保項目合理穩(wěn)定回報。優(yōu)先鼓勵入廊管線單位共同組建或與社會資本合作組建股份制公司，或在城市人民政府指導下組成地下綜合管廊業(yè)主委員會，公開招標選擇建設和運營管理單位。積極培育大型專業(yè)化地下綜合管廊建設和運營管理企業(yè)，支持企業(yè)跨地區(qū)開展業(yè)務，提供系統(tǒng)、規(guī)范的服務。  

在財政支持方面，中央財政要發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，積極引導地下綜合管廊建設，通過現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持。地方各級人民政府要進一步加大地下綜合管廊建設資金投入。省級人民政府要加強地下綜合管廊建設資金的統(tǒng)籌，城市人民政府要在年度預算和建設計劃中優(yōu)先安排地下綜合管廊項目，并納入地方政府采購范圍。有條件的城市人民政府可對地下綜合管廊項目給予貸款貼息。  

在金融支持方面，該意見要求完善融資支持。將地下綜合管廊建設作為國家重點支持的民生工程，充分發(fā)揮開發(fā)性金融作用，鼓勵相關金融機構積極加大對地下綜合管廊建設的信貸支持力度。鼓勵銀行業(yè)金融機構在風險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持，積極開展特許經(jīng)營權、收費權和購買服務協(xié)議預期收益等擔保創(chuàng)新類貸款業(yè)務，加大對地下綜合管廊項目的支持力度。將地下綜合管廊建設列入專項金融債支持范圍予以長期投資。支持符合條件的地下綜合管廊建設運營企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項目收益票據(jù)，專項用于地下綜合管廊建設項目。  

2016年2月，國務院出臺《國務院關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》，該意見中要求實施城市地下管網(wǎng)改造工程。統(tǒng)籌城市地上地下設施規(guī)劃建設，加強城市地下基礎設施建設和改造，合理布局電力、通信、廣電、給排水、熱力、燃氣等地下管網(wǎng)，加快實施既有路面城市電網(wǎng)、通信網(wǎng)絡架空線入地工程。推動城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)的新建道路同步建設地下綜合管廊，老城區(qū)要結合地鐵建設、河道治理、道路整治、舊城更新、棚戶區(qū)改造等逐步推進地下綜合管廊建設，鼓勵社會資本投資運營地下綜合管廊。加快城市易澇點改造，推進雨污分流管網(wǎng)改造與排水和防洪排澇設施建設。加強供水管網(wǎng)改造，降低供水管網(wǎng)漏損率。  

(二)、部門規(guī)章及解讀  

與地下綜合管廊有關的部門規(guī)章主要是由財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展和改革委員會頒布的相關政策文件。  

2015年11月26日，國家發(fā)改委和住建部聯(lián)合頒布《關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》(發(fā)改價格【2015】2754號)，建立了主要由市場形成價格的機制。該意見中指出，城市地下綜合管廊有償使用費包括入廊費和日常維護費。入廊費主要用于彌補管廊建設成本，由入廊管線單位向管廊建設運營單位一次性支付或分期支付。日常維護費主要用于彌補管廊日常維護、管理支出，由入廊管線單位按確定的計費周期向管廊運營單位逐期支付。  

2015年3月31日，國家發(fā)改委發(fā)布《城市地下綜合管廊建設專項債券發(fā)行指引》，通過加大債券融資方式對綜合管廊建設的支持力度，拉動重點領域投資和消費需求增長，同時簡化在綜合管廊領域通過發(fā)行債券融資的程序標準。  

隨后，住建部印發(fā)《城市綜合管廊工程投資估算指標(試行)》(建標【2015】85號)，補充細化綜合管廊造價指標，為綜合管廊建設提供更完善的計價依據(jù)。后又印發(fā)了《關于做好城市地下綜合管廊建設項目信息上報工作的通知》(建城市函【2015】234號)和《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》(建城【2015】70號)，規(guī)范和指導城市地下綜合管廊建設項目信息上報和規(guī)劃編制工作。  

(三)、地方性政策法規(guī)及解讀  

自國辦發(fā)【2015】61號文發(fā)布后，各地紛紛相應中央號召，為推動地下綜合管廊建設出臺專門文件。珠海市人民代表大會出臺《珠海經(jīng)濟特區(qū)地下綜合管廊管理條例》、廈門市政府出臺《廈門市城市綜合管廊管理辦法》，以地方性法規(guī)的和地方政府規(guī)章的形式鼓勵綜合管廊的建設。其他省份城市如山東、遼寧、江西、甘肅、吉林、上海、石家莊、桂林、呼和浩特、常德、開封等地均出臺城市地下綜合管廊建設的指導意見、通知等，以地方規(guī)范性文件的形式推動綜合管廊的建設。  

三、地下綜合管廊PPP項目操作模式  

PPP項目操作模式，是指政府職能部門在推進地下綜合管廊PPP項目操作模式的過程中，基于項目的實際情況選擇確定的項目運作機制，參照財政部、國家發(fā)改委等部委制定的PPP模式政策規(guī)范性文件，常見的PPP項目操作模式包括委托運營(Operations&Maintenance，O&M)、管理合同(ManagementContract，MC)、建設-運營-移交(Build-Operate-Transfer，BOT)、建設-擁有-運營(Build-Own-Operate，BOO)、建設-擁有-運營-移交(Build-Own-Operate-Transfer，BOOT)、建設-移交-運營(Build-Transfer-Operate，BTO)、轉(zhuǎn)讓-運營-移交(Transfer-Operate-Transfer，TOT)、改建-運營-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT)等。實踐中城市地下綜合管廊PPP項目操作操作模式的確定，必須結合城市地下綜合管廊PPP項目的發(fā)展歷程、投資范圍、運作方式、定價機制和績效管理機制等多項因素予以確定。  

(一)地下綜合管廊的定義  

根據(jù)《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發(fā)[2015]61號)給出的定義：“地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道。”通常來講，地下綜合管廊是設計在城市地下的一個隧道空間，不同的管道設備，如電力、通訊、燃氣、供熱、供水等都修筑在地下綜合管廊中。在地下綜合管廊設施內(nèi)部設有專門的檢修口、吊裝口和監(jiān)測系統(tǒng)。地下綜合管廊，也常叫做地下城市管道綜合走廊，其建設有利于地下城市基礎設施的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一建設和管理，是保障城市運行的重要基礎設施。  

國家發(fā)改委在《城市地下綜合管廊建設專項債券發(fā)行指引》(發(fā)改辦財金[2015]755號)中指出：“城市地下綜合管廊是實施統(tǒng)一規(guī)劃、設計、施工和維護，建于城市地下用于敷設市政公用管線，滿足管線單位的使用和運行維護要求，同步配套消防、供電、照明、監(jiān)控與報警、通風、排水、標識的市政公用設施，是保障城市運行的重要基礎設施。”  

國務院辦公廳《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》(國辦發(fā)〔2014〕27號)則使用了城市地下管線的概念，意指城市范圍內(nèi)供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)等管線及其附屬設施，是保障城市運行的重要基礎設施和“生命線”。  

綜合管廊根據(jù)其所容納的管線可以分為：干線綜合管廊、支線綜合管廊、纜線型綜合管廊和干支線混合型綜合管廊。  

(二)地下綜合管廊的發(fā)展歷程  

長期以來，我國各種管線的布置方式多以直埋方式置于地下。在擴能、改造、維修時，常常要對路面或者綠地進行破壞，不僅造成很大的經(jīng)濟浪費，而且給車輛、行人和附近居民造成不便。埋設無序、管線混亂、事故頻發(fā)的地下管線正變成中國城市無法逃離的夢魘。因此，提升管線布置方式和轉(zhuǎn)變管理模式刻不容緩，勢在必行。從發(fā)達國家的成功經(jīng)驗來看，要徹底解決城市地下管線問題，最科學的辦法是修建城市地下綜合管廊。相較英國、發(fā)過、德國等發(fā)達國家，我國的地下綜合管廊建設起步較晚，早期的地下綜合管廊建設主要集中在北京、上海等一線城市。  

為支持地下綜合管廊建設項目的進行，財政部、住房城鄉(xiāng)建設部分別確定了兩批地下綜合管廊試點城市。2015年根據(jù)競爭性評審得分確定了10個試點城市，分別為(按行政區(qū)劃序列排列)：包頭、沈陽、哈爾濱、蘇州、廈門、十堰、長沙、�？凇⒘P水、白銀。2016年同樣根據(jù)競爭性評審得分確定了15個試點城市，分別為(按行政區(qū)劃序列排列)：石家莊市、四平市、杭州市、合肥市、平潭綜合試驗區(qū)、景德鎮(zhèn)市、威海市、青島市、鄭州市、廣州市、南寧市、成都市、保山市、海東市和銀川市。評選為試點城市的項目將會有中央財政對其管廊建設進行財政補貼。根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心披露的信息顯示，截至2016年12月末，全國各地處于不同階段的的地下綜合管廊項目共計245個。雖然地下綜合管廊項目具備投入大、技術復雜等特點，但在中央和地方政府的大力支持下，我國綜合管廊項目迎來了快速發(fā)展的機遇。不過在地下綜合管廊快速發(fā)展的過程中，也存在不少問題，下面將以我國現(xiàn)有的規(guī)范為基礎，分析地下綜合管廊項目在實踐運用過程存在的風險和問題。  

四、地下綜合管廊PPP項目法律問題分析  

利用PPP模式實施地下綜合管廊項目，是提高地下綜合管廊項目運營維護質(zhì)量和效率，轉(zhuǎn)變政府職能的重要手段之一，但PPP模式和地下綜合管廊作為我國的快速發(fā)展領域，實踐操作中面臨不少的法律風險和問題，本文將主要從地下綜合管廊PPP項目回報機制、地下綜合管廊PPP項目融資等方面，對地下綜合管廊PPP項目的法律問題進行分析。  

(一)地下綜合管廊PPP項目回報機制  

地下綜合管廊PP項目的回報機制，是指社會資本投資建設和運營維護地下綜合管廊PPP項目后，獲取投資回報和投資收益的方式�！敦斦筷P于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金[2014]156號)規(guī)定，PPP項目的回報機制主要有三種類型：政府付費、使用者付費和可行性缺口補助。其中政府付費是指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務。在政府付費機制下，政府可以依據(jù)項目設施的可用性、產(chǎn)品或服務的使用量以及質(zhì)量向項目公司付費。使用者付費是指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務。項目公司直接從最終用戶處收取費用，以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益�？尚行匀笨谘a助是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經(jīng)濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。  

投資建設地下綜合管廊的主要目的是為城市的供熱、供電、供水等管線提供統(tǒng)一的安裝、管理標準和環(huán)境，即地下綜合管廊主要向城市公共服務管線提供服務。根據(jù)《國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設部關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》(發(fā)改價格[2015]2754號)的規(guī)定，城市地下綜合管廊的入廊管線單位應向管廊建設運營單位支付管廊有償使用費用，因此地下綜合管廊PPP項目具備使用者付費基礎。城市地下綜合管廊PPP項目收取的有償使用費用一般包括入廊費和日常維護費。  

入廊費主要目的在于米布地下綜合管廊的投資建設成本，價格確定一般需考慮：  

(1)城市地下綜合管廊本體及附屬設施的合理建設投資;(2)城市地下綜合管廊本體及附屬設施建設投資合理回報，原則上參考金融機構長期貸款利率確定(政府財政資金投入形成的資產(chǎn)不計算投資回報);(3)各入廊管線占用管廊空間的比例;(4)各管線在不進入管廊情況下的單獨敷設成本(含道路占用挖掘費，不含管材購置及安裝費用，下同);(5)管廊設計壽命周期內(nèi)，各管線在不進入管廊情況下所需的重復單獨敷設成本;(6)管廊設計壽命周期內(nèi)，各入廊管線與不進入管廊的情況相比，因管線破損率以及水、熱、氣等漏損率降低而節(jié)省的管線維護和生產(chǎn)經(jīng)營成本等因素。  

日常維護費主要用于彌補管廊日常維護、管理支出，一般由入廊單位按確定的計費周期向管廊運營維護單位定期支付，一般以運營年為單位，價格確定一般需考慮：(1)城市地下綜合管廊本體及附屬設施運行、維護、更新改造等正常成本;(2)城市地下綜合管廊運營單位正常管理支出;(3)城市地下綜合管廊運營單位合理經(jīng)營利潤，原則上參考當?shù)厥姓眯袠I(yè)平均利潤率確定;(4)各入廊管線占用管廊空間的比例;(5)各入廊管線對管廊附屬設施的使用強度等因素。入廊費和日常維護費的具體支付標準和方式一般由入廊管線單位向地下綜合管廊的運營管理單位一次或分期支付，實踐中目前無統(tǒng)一實施標準，具體依賴于地下綜合管廊運營維護單位和入廊單位的協(xié)商確定。即原則上地下綜合管廊的使用費標準堅持市場引導機制。  

實踐中地下綜合管廊運營維護單位與入廊單位不具備平等協(xié)商的條件。為確保地下綜合管廊項目投資建設和運營維護的順利進行，地下綜合管廊的入廊使用費也可實行政府定價或政府指導價，實行政府定價或政府指導價的管廊有償使用費應列入地方定價目錄，明確價格管理形式、定價部門。有關地方可根據(jù)實際情況，由省級價格主管部門會同住房城鄉(xiāng)建設主管部門或省人民政府授權城市人民政府，依法制定有償使用費標準或政府指導價的基準價、浮動幅度，并規(guī)定付費方式、計費周期、定期調(diào)整機制等有關事項。對于入廊單位繳納的有償使用費無法滿足社會資本的合理投資收益需求的，需政府提供可行性缺口補貼，具體補貼包括價格補償、財政補貼、政府購買服務或者配置土地、物業(yè)等經(jīng)營資源等方式。  

目前我國地下綜合管廊PPP項目入廊使用費的定價缺乏明確的和標準，是影響地下綜合管廊PPP項目穩(wěn)定持續(xù)實施的重要因素之一。大部分地下綜合管廊項目的價格機制以彌補社會資本的投資建設成本為基礎確定服務價格，且地下綜合管廊使用服務費的政府定價或政府指導價的制定主體是地方政府，為缺乏統(tǒng)一確定的價格制定標準，直接影響社會資本參與地下綜合管廊項目的積極性，有效促進我國地下綜合管廊PPP項目的發(fā)展，未來有必要對地下綜合管廊使用費的價格標準確定相對統(tǒng)一和確定的標準。  

(二)地下綜合管廊PPP項目強制入廊機制  

地下綜合管廊PPP項目強制入廊機制，是指政府和社會資本在長期合作關系中，對項目中存在的收益風險進行合理分配和控制�！敦斦筷P于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)規(guī)定，按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，一般項目設計、建設、財務、運營維護等商業(yè)風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔。  

在地下綜合管廊PPP項目中，除PPP項目通常的風險分配機制外，直接影響地下綜合管廊長久持續(xù)運營的是項目收益風險的分配機制，即地下綜合管廊PPP項目投資建設后，需保障地下綜合管廊的運營收入。地下綜合管廊的運營收入依賴于入廊單位繳納的入廊服務費用，但如何保障公共服務管線進入地下綜合，是政府必須關注的重點，因社會資本在實踐操作中并無要求公共服務單位進入地下綜合管廊的能力，需要政府提供地下綜合管廊的入廊服務需求，但目前法律規(guī)范并未對地下綜合管廊的入廊服務進行規(guī)范，《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發(fā)[2015]61號)規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的各類管線原則上應敷設于地下空間。已建設地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊。  

在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。既有管線應根據(jù)實際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。各行業(yè)主管部門和有關企業(yè)要積極配合城市人民政府做好各自管線入廊工作�！蹲》亢统青l(xiāng)建設部關于提高城市排水防澇能力推進城市地下綜合管廊建設的通知》(建城[2016]174號)也規(guī)定必須嚴格落實管線入廊制度，已建成城市地下綜合管廊的主次干路，規(guī)劃管線必須入廊，不得再開挖敷設管線。前述規(guī)定從建設項目規(guī)劃許可但僅屬于國務院規(guī)范性文件和部門規(guī)范性文件，規(guī)范效力層級較低，而且并未直接明確強制入廊的規(guī)范合理性，實踐中無具體操作實施依據(jù)，仍依賴于地方政府的“因地制宜”，不利于我國地下綜合管廊PPP項目的大規(guī)模推廣運用，而且目前我國大部分綜合管廊項目正處于建設階段，實踐操作中如何協(xié)調(diào)社會資本和入廊單位的權益，有待于進一步檢驗。  

(三)地下綜合管廊PPP項目的融資  

地下綜合管廊PPP項目的融資，是指地下綜合管廊PPP項目投資建設過程中，社會資本或項目公司籌集項目債務性資金的活動。城市地下綜合管廊PPP項目普遍投資規(guī)模較大，巨大的投資體量帶來了相當大的融資壓力，對于一般的社會資本而言，其融資渠道相對較為單一，并且傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款融資成本較高。  

實踐中政策鼓勵銀行業(yè)金融機構在風險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持，積極開展特許經(jīng)營權、收費權和購買服務協(xié)議預期收益等擔保創(chuàng)新類貸款業(yè)務，加大對地下綜合管廊項目的支持力度。此外為打破原有的單一融資模式，創(chuàng)新PPP模式融資工具，多元化破解融資難題。如采用PPP產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化、項目收益?zhèn)⒂览m(xù)債等一系列PPP創(chuàng)新型融資方式服務于PPP項目。  

《城市地下綜合管廊建設專項債券發(fā)行指引》(發(fā)改辦財金[2015]755號)鼓勵各類企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)�、可續(xù)期債券等專項債券，募集資金用于城市地下綜合管廊建設，國家發(fā)改委按照“加快和簡化審核類”債券審核程序，提高城市地下綜合管廊建設專項債券的發(fā)行效率，同時放寬企業(yè)債券的部分準入條件，發(fā)債企業(yè)可根據(jù)地下綜合管廊項目建設和資金回流特點，靈活設計專項債券的期限、還本付息時間安排以及發(fā)行安排，對于與新區(qū)、開發(fā)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃相配套的綜合管廊項目，若項目建設期限超過5年，可將專項債券核準文件的有效期從現(xiàn)行的1年延長至2年。企業(yè)可在該期限內(nèi)根據(jù)項目建設資金需求和市場情況自主擇機發(fā)行。在國家現(xiàn)行政策的鼓勵和引導下，國家發(fā)展改革委已經(jīng)核準發(fā)行21只地下綜合管廊專項建設債券，為成功發(fā)行專項債券，實踐操作過程中需要地方政府配合做好地下綜合管廊項目的投資分擔、使用付費、明晰產(chǎn)權等配套政策，為企業(yè)發(fā)行專項債券投資地下綜合管廊項目創(chuàng)造收益穩(wěn)定的政策環(huán)境，但實踐中目前缺乏相對統(tǒng)一的地下綜合管廊使用者付費機制和產(chǎn)權確定機制，不利于社會投資人發(fā)行專項債券。  

對于同時存在專項債券和債權融資相結合的項目，《城市地下綜合管廊建設專項債券發(fā)行指引》(發(fā)改辦財金[2015]755號)鼓勵按照“融資統(tǒng)一規(guī)劃、債貸統(tǒng)一授信、動態(tài)長效監(jiān)控、全程風險管理”的模式，由銀行為企業(yè)制定系統(tǒng)性融資規(guī)劃，根據(jù)項目建設融資需求，將企業(yè)債券和貸款統(tǒng)一納入銀行綜合授信管理體系，對企業(yè)和項目債務融資實施全程管理，但實踐操作依賴于金融機構的配合，具體實施效果依賴于實踐檢驗。

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