找不到業(yè)務主管單位、“一行一會”的教條式規(guī)定，是造成河北民間環(huán)保組織注冊難、機構少的主要原因，進而也限制了民間NGO的活力。  

空氣污染成了石家莊人揮之不去的痛。(視覺中國/圖)  

2017年1月26日，李飛打開“蔚藍地圖”App，河北省域空氣質量全是觸目驚心的黑色(空氣質量指數(shù)高達500)。他心里一沉，以“黑暗”兩個字描述，發(fā)了朋友圈。他說：“看到想哭。”  

希望家鄉(xiāng)的空氣好起來是他投身環(huán)保的初衷，但入行之后，發(fā)現(xiàn)遠沒有那么簡單。河北的環(huán)境在全國比較嚴峻是公認的事實。在這個事實的背后，河北自發(fā)的環(huán)保組織發(fā)展比較艱難，鮮有關注污染防治的民間環(huán)保組織在當?shù)孛裾块T取得合法身份。  

環(huán)保部門不愿意做主管單位  

作為一個河北人，李飛無法容忍自己對周邊污染環(huán)境視而不見。2016年1月底，他打算籌建一家致力于河北工業(yè)污染防治的民間環(huán)保組織“綠行太行”。由于事先了解到民政部門注冊無先例，也對河北大環(huán)境有所耳聞，李飛2016年2月先在石家莊市工商局注冊了“石家莊印渝環(huán)保科技有限公司”，作為開展工作的基礎。  

幾乎同時，“綠行太行”陸續(xù)對全省九地兩百多個污染源進行實地調研，舉報污染問題117個，推動問題整改28件。  

但是，出于長期考慮，創(chuàng)始人李飛更希望把“綠行太行”注冊成一家民辦非企業(yè)。  

奔著這一目標，自2016年7月起，他委托同事張剛開始與石家莊市民政局溝通登記注冊事宜。最初得到的回復是，需要先找到業(yè)務主管單位。  

根據(jù)國務院頒布的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》和《基金會登記管理條例》，“業(yè)務主管單位批準成立”是一個完整的社會組織必須具備的要件。  

考慮到“綠行太行”的業(yè)務范圍，他們首先想到找石家莊市環(huán)保局。電話溝通后他們被告知，環(huán)保部門沒有給民辦非企業(yè)擔任主管單位的先例，需要向領導反饋。  

半個月后，張剛又給環(huán)保局發(fā)了一封郵件，仍沒有回復。接著，他又寫了一份紙質版的建議書郵寄給環(huán)保局，內容包括為什么要注冊、相關法律規(guī)定以及目前具備的條件等。  

2016年9月14日，他們得到了環(huán)保局書面答復。南方周末記者在這份文件中看到，環(huán)保局以沒有先例、根據(jù)職責要求暫無發(fā)布審批的權限、沒有相關政策規(guī)定對這項工作做出明確要求這三個理由委婉拒絕擔任主管單位。但是環(huán)保局補充道，民政局如需征詢意見，可發(fā)函或協(xié)辦通知。  

拿著這份文件和其余登記注冊的材料，李飛一行人來到石家莊市民政局，再次說明機構情況，提出注冊請求。  

“過了一周，我又跑了一次民政局，負責人不在，隨后電話溝通過多次，終于得到反饋。”這次的回復讓李飛非常無奈。“民政局表示沒有給環(huán)保局發(fā)過函，也沒有這個職責，還是需要我們自己找主管單位。”從2016年7月到12月，李飛一行人為注冊一家環(huán)保公益組織跑了半年，輾轉一圈，又回到了原點。  

“一行一業(yè)”的限制  

“綠行太行”這次碰壁，在張忠民看來在意料之中。17年前，他就經(jīng)歷了注冊難的問題。  

現(xiàn)年61歲的張忠民是河北省最早的民間環(huán)保組織“綠色知音”發(fā)起人、河北經(jīng)貿大學退休教授，現(xiàn)在是“綠行太行”的理事。  

早在2001年，張忠民受北京地球村環(huán)境教育發(fā)展中心主任廖曉義的啟發(fā)，決定將綠色知音注冊成一家社會團體。因為從事環(huán)保行動多年、在當?shù)匾差H有知名度的緣故，張忠民跟當年石家莊環(huán)保部門領導們都比較熟悉。  

“他們從個人角度都支持，還專門給我開了一張證明。”  

南方周末記者看到了這份來自2001年的證明，紙張已泛黃。證明結尾寫道：“該團體能夠保證遵守國家有關法律法規(guī)，在市環(huán)保局和其他政府職能部門的監(jiān)督檢查下開展各類活動。”  

然而，這份證明并不能等同業(yè)務主管單位的批準文件。“環(huán)保局的黨委會沒有通過，愿意支持，但不愿意擔責。”張忠民告訴南方周末記者。  

除此之外，張忠民還面臨一個障礙。根據(jù)《社會團體登記管理條例》第十三條，在同一行政區(qū)域內已有業(yè)務范圍相同或者相似的社會團體，可以視為沒有必要成立，不予登記。這一規(guī)定在業(yè)內簡稱“一業(yè)一會”。  

這個已經(jīng)存在的社會團體是石家莊市環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會。“實際上就是環(huán)保局那里有一間辦公室，工作人員兼職開展一些活動。”張忠民說。  

南方周末記者在河北省環(huán)保廳網(wǎng)站上查到，關于石家莊市環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會的最新消息是2016年11月25日被授予“2015年度河北省環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會系統(tǒng)先進集體”稱號，此外沒有找到開展活動和工作安排的其他信息。  

此后，張忠民還想過在區(qū)縣一級注冊，或者找民辦教育單位或者社科聯(lián)等一級組織掛靠，都沒有成功。“我跟省環(huán)保廳領導也有接觸，他們的態(tài)度是：‘這是一個好事，甭管合法不合法，先干。’”如今，張忠民也不準備注冊了，“這個事情就看你怎么想，就算批準也是一個條文。”  

南方周末記者就業(yè)務主管單位的問題致電石家莊市環(huán)保局，相關辦公室工作人員回應：按他理解，民政局應該針對這個事情給他們發(fā)一個意見征求函或者協(xié)助辦理的通知，此后會按照上級主管部門的意見給以答復，但是在實際工作中還沒有收到過。不能通過這個團體來對接環(huán)保局，從公文上沒有辦法說。  

劉盛是湖南本地的民間環(huán)保公益組織“綠色瀟湘”的創(chuàng)始人，“綠色瀟湘”是于2011年在長沙市民政局登記注冊的民辦非企業(yè)，業(yè)務主管單位是長沙市科學技術協(xié)會。他告訴南方周末記者：“找環(huán)保局做業(yè)務主管單位基本不成功。我近幾年注冊了好幾家機構，跟不同的人打交道，發(fā)現(xiàn)他們會按照自己對法律的理解來辦事。”不過，“綠色瀟湘”的案例也為其他民間環(huán)保組織登記注冊提供了另一個解決路徑。  

而截至目前，南方周末記者在中國社會組織網(wǎng)上查詢到，在石家莊民政局登記注冊的環(huán)保類社會團體，只有一家：石家莊市環(huán)保聯(lián)合會。  

據(jù)了解，石家莊市環(huán)保聯(lián)合會于2006年成立，其工作人員向南方周末記者介紹：“最初成立時發(fā)展很不錯，到了2014年中央發(fā)布《關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知》后開始發(fā)生變化。我們領導干部寫了辭職信等著換屆，但是業(yè)務主管部門一直沒有派人。”  

這名工作人員最后補充道：“我不方便對注冊的問題發(fā)表評價，但是石家莊市的環(huán)保工作確實需要民間人士參與，比我們做得深入細致，他們很執(zhí)著，甚至自己貼錢，畢竟我們會受到一些制約。”  

第一家都很難?  

民間環(huán)保組織注冊難不僅發(fā)生在石家莊市，在整個河北省都不少見。  

南方周末記者在合一綠學院開發(fā)的中國民間環(huán)保組織地圖上查詢到，河北省一共有70家組織。這個數(shù)量在全國同等人口規(guī)模的省份屬于中等。但值得注意的是，其中80%的組織都是高校社團，剩下的都沒有民政部門的合法身份，而真正活躍的機構更是屈指可數(shù)。  

合一綠學院是致力于環(huán)境保護行業(yè)發(fā)展支持的專業(yè)非營利機構。2016年7月，該機構正式在北京市民政局注冊為基金會。機構聯(lián)合創(chuàng)始人吳昊亮告訴南方周末記者：“綜合來看，山西和河北的民間環(huán)保組織發(fā)展相對滯后，湖南的比較好，組織生態(tài)體系健全，關注的各類環(huán)保議題多。”他說，數(shù)據(jù)只包含民間自發(fā)的環(huán)保組織，統(tǒng)計口徑較窄，總共只有兩千多家，但可以比較各省的相對量差異。在該學院提供的統(tǒng)計中可以看到，北京數(shù)量最多，緊接著湖南與廣東基本持平，并列第二。  

在湖南省環(huán)保廳法制宣傳處主任黃亮斌看來，湖南民間環(huán)保組織發(fā)展不錯，工作熱情高，活動組織相當專業(yè)，是社會發(fā)展的正能量。“不愿意做業(yè)務主管單位的情況以前也有，但這些年地方環(huán)保部門在認識上有了很大提高，愿意支持、引導、規(guī)范，而不是一味地排斥、擠兌或者打壓他們的生存空間。”  

南方周末記者在后續(xù)采訪中了解到，河北其他的民間機構會采取掛靠當?shù)丨h(huán)保聯(lián)合會或者更改名稱的形式尋求發(fā)展。  

保定市的綠色雁翎就是一例。該機構創(chuàng)始人張歡歡告訴南方周末記者：“2010年成立初掛靠在保定市綠色環(huán)保協(xié)會，主要工作是做白洋淀濕地保護項目，但由于協(xié)會秘書長是環(huán)保局的，組織在做調研中觸到了環(huán)保局的敏感地帶因而受到阻礙。”  

之后張歡歡與秘書長溝通后，把項目獨立出來運作。如今，由于資金的原因，綠色雁翎只剩下張歡歡獨自兼職，繼續(xù)做污水調研，偶爾也跟綠色太行這種已經(jīng)“走出來”的組織合作。“沒有考慮過注冊機構，但自己做至少可以把污染問題查清楚。”張歡歡說。  

南方周末記者在保定市民政局了解到，除了綠色環(huán)保協(xié)會，還有一家直接登記注冊的環(huán)保組織，保定市愛出發(fā)公益環(huán)保志愿者協(xié)會。  

保定市民政局的工作人員介紹：“這個協(xié)會正好趕上了2016年政策放寬的一段時間，估計是政府為了促進社會團體組建，不過現(xiàn)在這個政策又收緊了，還是需要找業(yè)務主管單位。”  

2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》(以下簡稱“兩辦意見”)，其中提到“為公益慈善類等社會組織穩(wěn)妥推進直接登記”。河北省民政廳隨后轉發(fā)了這項意見，這與河北省這家直接登記注冊的環(huán)保組織時間相符。  

據(jù)公開信息顯示，在河北省各級民政部門登記注冊的環(huán)保組織均具有官方背景，以環(huán)保聯(lián)合會和環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會為主。而民間性質的公益組織頗為罕見。針對這一現(xiàn)象，包括石家莊、邯鄲、承德和張家口的民政部門工作人員都表示，規(guī)定寫得很清楚，一業(yè)一會。  

石家莊市民政部門負責社會團體登記的工作人員更是直言：“我們沒有南方開放，有一業(yè)多會之說。我們是發(fā)展社會組織，不是發(fā)展企業(yè)，不能存在競爭。你自己另起一攤，如何保證別人的正統(tǒng)性?”他還補充道：“社會團體登記屬于行政審批的最高級行政許可，就是行和不行，我們不能隨便去自主這個事情。”  

河北省環(huán)保聯(lián)合會相關工作人員的解釋是：“對于個人發(fā)起的民間組織而言，一是資金來源無法監(jiān)督;二是政府無法對成員身份了解徹底，還是官辦的比較靠譜;再就是，一些民間組織喜歡制造反面的輿論，還想讓政府支持比較困難。”  

不過，黃亮斌認為還是應該鼓勵民間環(huán)保組織發(fā)展。  

應鼓勵民間NGO發(fā)展壯大  

南方周末記者了解到，目前河北省之外的省份已經(jīng)有多家民間環(huán)保組織直接登記注冊，比如天津濱海環(huán)保咨詢服務中心、成都青樸社會工作服務中心等。  

清華大學公益慈善研究院副院長鄧國勝教授表示：“‘一業(yè)一會’的規(guī)定一直被行業(yè)所詬病。一般而言，社會組織是有限競爭的原則，特別是民非。目前一業(yè)一會形成了行業(yè)壟斷，不利于激發(fā)社會組織活力。當然，對于一些特定行業(yè)協(xié)會，為了保持行業(yè)代表性，利于行業(yè)統(tǒng)計與規(guī)范管理，是需要的。”  

目前，各省執(zhí)行的仍是國務院1998年發(fā)布的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》。盡管這兩個條例修訂已列入2017年國務院立法項目計劃，新的條例修訂尚未出臺，地方省市的執(zhí)行進度和尺度也會出現(xiàn)差別。  

南方周末記者在民政部發(fā)布的上述兩份修訂草案征求意見稿中看到，公益慈善類包括提供扶貧、濟困、扶老、救孤、恤病、助殘、救災、助醫(yī)、助學服務的社會團體，并沒有使用“等”這樣可供選擇的其他類型。在吳昊亮看來，這有可以把環(huán)保排除在外的嫌疑。  

此外，“一業(yè)一會”的規(guī)定仍然存在。鄧國勝教授對此的理解是：“慈善法明確了改善生態(tài)環(huán)境屬于慈善活動，目前社會團體登記管理條例的修訂稿將環(huán)保等排除在直接登記之列，這可能與修訂稿起草者的理解與認識有關，可能希望環(huán)保類公益慈善組織更多是基金會或社會服務機構，而不是會員型。”  

據(jù)一位民政部領導向南方周末記者透露：“目前行業(yè)協(xié)會商會與政府脫鉤的事情還沒有完成，所以直接登記還沒有形成制度化，地方雖然執(zhí)行得慢，但方向是不會變的;環(huán)保的細分和目的不是特別清晰，有的做公益慈善，有的做權益訴訟等，這可能是沒有寫進去的原因，另外法律修訂也會征求各部委、各地方的意見。”  

李飛最近把注冊的事情暫時放了下來，“還有很多要緊的工作得做”。  

但張忠民則認為不注冊的話會影響參與熱情和自尊心。“號召的同時又變相限制，特別影響民間的活力。政府需要意識到民間的優(yōu)勢，靈活性和低成本。”  

鄧國勝教授最后說：“沒有登記注冊將面臨法律合法性的問題，此外還沒有銀行賬戶，不能公募，不能承接政府購買服務，在招聘工作人員及其繳納社保等方面均面臨挑戰(zhàn)。”

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