為了深入貫徹落實中央城市工作會議精神，按照市委、市政府關于進一步加強本市城市規(guī)劃建設管理工作的實施意見，我們結合實際，自2016年5月，經過為期3個月的密集調研、公開并廣泛征求社會各界建議，同時集聚了政府各主管部門的意見，制定了上海加強垃圾綜合治理的實施方案。  

一、上海垃圾管理現狀概述  

上海市垃圾管理主要涉及生活垃圾、建筑垃圾等。2015年，上海生活垃圾清運量790萬噸，經分流分類后進入末端處置的生活垃圾量為600萬噸;建筑垃圾申報處置量達到1億噸。  

(一)生活垃圾全程分類的管理構架初步形成，分類減量實效亟待提升  

“十二五”期間，上海生活垃圾按照“大分流、小分類”的基本路徑，初步建立了餐廚垃圾、餐廚廢棄油脂、集貿市場垃圾、大件垃圾、綠化垃圾等分流系統，推進了居民日常生活垃圾按有害垃圾、可回收物、濕垃圾、干垃圾“四分法”分類模式，實現了400萬戶居民垃圾分類和100萬戶居民綠色賬戶的服務覆蓋。生活垃圾無害化處置率達到100%。但生活垃圾源頭分類居民參與率低，居住區(qū)物業(yè)駁運環(huán)節(jié)混裝混運現象矛盾突出,分流分類后的各類垃圾末端處理結構不平衡，濕垃圾特別是餐廚垃圾處理能力嚴重不足，可回收物因再生資源回收體系萎縮，難以適應城市循環(huán)經濟發(fā)展需求。  

(二)建筑垃圾收運處全程管理體系尚未建立，分類處理能力嚴重不足  

上海建筑垃圾按工程渣土、工程泥漿、工程垃圾、拆房垃圾和裝修垃圾實施分類管理的原則已經明確。工程渣土管理制度相對完整，工程垃圾資源化利用體系基本成型。但建筑垃圾全程管理機制尚不健全，源頭減量難以落實;轉運體系非常脆弱，轉運碼頭持續(xù)減少，運輸過程中環(huán)境污染和交通事故時有發(fā)生;消納及資源化利用能力嚴重不足，尤其是拆房垃圾和裝修垃圾資源化利用設施亟待建立。  

(三)垃圾管理原有模式面臨精細化管理和市場失靈的雙重考驗，亟待理順體制機制，實現體系重構  

上海生活垃圾傳統粗放式收運處體系(投放一個桶，收運一部車，處置一個坑)已不能適應分類減量管理的要求，建筑垃圾依賴市場自發(fā)平衡的消納模式也難以為繼。垃圾管理正在從行業(yè)管理向社會管理轉變，相應的體制機制亟待調整。  

二、總體目標與思路  

按照市委、市政府對上海垃圾管理要“破解難題、補上短板”的總體要求，堅持科學規(guī)劃，統籌協調，綜合治理，堅持提升源頭分類質量、促進資源回收利用與增強末端處置能力并重，著力完善生活垃圾全程分類體系，建立建筑垃圾收運處置體系，健全垃圾綜合治理體制機制，確保上海生態(tài)安全，提升城市文明水平。  

加快末端處置設施布局  

大力推進末端處置設施建設，以“中心城區(qū)統籌消納，郊區(qū)自行處理”為原則，完善生活垃圾、建筑垃圾中轉消納場所規(guī)劃，并推動規(guī)劃切實落地。全市生活垃圾無害化處理能力維持在27000噸/日，其中濕垃圾總處理能力達到7100噸/日，無害化處理率保持100%，2020年基本實現原生生活垃圾零填埋。  

(二)全面推動資源回收利用  

大力推動循環(huán)經濟，重構價值鏈，推進再生資源回收與生活垃圾清運體系“兩網協同”，顯著減少固體廢棄物排放。選擇適用技術路線，著力增強餐廚垃圾、廚余果皮垃圾處置利用能力。推動施工工地垃圾“零排放”，建設建筑垃圾資源化循環(huán)利用體系，妥善消納處置各類建筑垃圾。推進老港等靜脈產業(yè)園區(qū)建設。到2020年生活垃圾資源回收利用率達38%  

(三)著力提升分類減量實效  

堅持“大分流、小分類”基本路徑，夯實生活垃圾分類收集、運輸、處置體系基礎。全面形成以“綠色賬戶”為特征、激勵約束并重、城鄉(xiāng)一體的生活垃圾分類減量模式，逐步實現分類減量居住區(qū)全覆蓋。推動綠色生產、綠色消費、綠色生活，促進包裝減量，推動凈菜入城、凈菜銷售等措施，推廣使用可降解、易回收、低成本包裝材料，從源頭上減少垃圾產生。  

三、主要任務與措施  

(一)完善生活垃圾全程分類體系建設  

1.提升干垃圾無害化處理能力，實現原生生活垃圾零填埋。加快推進老港再生能源二期建設，全市生活垃圾焚燒處理能力達到18000噸/日以上，到2020年基本實現原生生活垃圾零填埋。建設老港綜合填埋場二期(設計處理能力5000噸/日)，滿足本市生活垃圾應急處理和焚燒廠飛灰、殘渣處置需要。通過生活垃圾分類管理，降低干垃圾含水率，提高垃圾熱值，強化政府監(jiān)管，進一步提高焚燒廠運營管理水平。  

2.強化濕垃圾資源化利用能力建設，提升資源化利用水平。制定實施濕垃圾處理利用設施專項規(guī)劃，到2020年形成全市濕垃圾“分散與集中相結合”的處置格局，日處理能力達到7100噸。制定餐廚廢棄油脂處置扶持政策，支撐本市餐廚廢棄油脂資源化利用的良性發(fā)展。制定濕垃圾處理產品使用標準，制定濕垃圾資源化產品進入農地、綠地、林地的補貼政策，打通濕垃圾資源化利用產品出路。鼓勵大中型餐飲服務單位等應用濕垃圾就地處理設備，推進源頭減量。  

3.加強可回收物及有害垃圾回收體系建設，促進資源循環(huán)利用。落實生產者責任，在制造及流通領域嚴控過度包裝等浪費資源的行為;鼓勵企業(yè)通過建立押金制度、以舊換新等措施減少廢棄。加快推進再生資源回收與生活垃圾分類收運體系的“兩網協同”;結合本市和外省市再生資源利用行業(yè)實際，暢通本市各類再生資源回收利用渠道;推進老港等靜脈產業(yè)園區(qū)建設，促進資源循環(huán)利用形成閉環(huán)體系。推進有害垃圾定期分類收運，制定有害垃圾收運裝備標準和收運作業(yè)規(guī)范，統一專用收集車車型、外觀，固定收運時間，并向社會公布。  

4.建立激勵與約束并重的制度，提升源頭分類減量實效。鼓勵“凈菜上市”“綠色辦公”“綠色采購”“綠色消費”“綠色餐飲”等綠色流通和消費行為;逐步減少一次性產品的消耗和使用，促進垃圾源頭減量。力爭到2020年可推行生活垃圾分類的區(qū)域全覆蓋。適時實行居民生活垃圾收費制度，并建立垃圾收費與綠色賬戶積分對沖機制，促進居民源頭分類。將垃圾分類服務內容和標準納入物業(yè)企業(yè)服務示范合同，并形成有效的監(jiān)管機制。完善生活垃圾分類減量支持政策，引導物業(yè)、企業(yè)、第三方組織參與垃圾分類減量。  

(二)加快建筑垃圾收運處置體系建設  

1.建立建筑垃圾源頭分類減量管理體系,推進建筑工地垃圾“零排放”。落實建設施工單位、拆房單位和小區(qū)物業(yè)等產生者源頭申報制度，建立健全建筑垃圾分類申報信息化管理平臺。推廣裝配式建筑和全裝修房，減少建筑垃圾產生。鼓勵建筑工地建筑垃圾區(qū)域內排放自平衡，積極推進建筑工地垃圾“零排放”。  

2.完善轉運網絡，加強過程管理，保障建筑垃圾物流暢通。制定本市建筑垃圾轉運碼頭建設標準和運營規(guī)范，在條件具備的區(qū)域拓展現有碼頭的綜合運輸能力，完善二級轉運網絡建設。適應土地圈圍、建設用地標高回填等消納途徑，沿海岸布局臨時專用碼頭，提升轉運能力。加強運輸過程監(jiān)管，通過技術管理手段，強化建筑垃圾流量流向管理。嚴格執(zhí)行嚴管嚴懲措施，加大對建筑垃圾運輸處置過程中違法行為的打擊力度。  

3.推進消納場所及資源化設施建設,確保建筑垃圾有序處置。抓緊推進《上海市建筑垃圾消納設施布局規(guī)劃方案》落地，完善工程垃圾資源化利用體系;加快推進利用工程渣土促進長興島、橫沙島圍海造地和促淤圈圍等項目的實施;加快推進工程泥漿、拆房垃圾和裝修垃圾資源化處置點建設，2017年力爭基本建成閔行、嘉定泥漿干化設施及浦東老港、普陀桃浦拆房垃圾及裝修垃圾資源化處置設施，啟動奉賢金匯泥漿干化項目;到2020年基本建成松江九亭、閔行馬橋、閔行華漕、寶山楊行等裝修垃圾、拆房垃圾資源化設施。同步推進浦東新區(qū)、嘉定、青浦、金山、奉賢、崇明等郊區(qū)縣建筑垃圾消納場所及資源化設施建設，形成建筑垃圾產生消納總體平衡的新格局。  

4.建立建筑垃圾消納和資源化配套政策體系，促進行業(yè)健康發(fā)展。加快建立建筑垃圾跨區(qū)處置補償機制。完善裝修垃圾收運體系，建立居民裝修垃圾收運處置政府托底保障制度。出臺建筑垃圾資源化利用產品的扶持政策，通過制定工程建設中再生建材強制使用標準、建立價格補貼等措施，暢通建筑垃圾資源化利用途徑。按類別制定建筑垃圾消納場所及資源化設施運行規(guī)范和技術標準，切實加強監(jiān)管，確保環(huán)保達標。  

(三)健全垃圾綜合治理體制機制  

1.完善領導機制，強化責任落實。在既有生活垃圾分類減量聯席會議基礎上，進一步豐富工作內容，增加成員單位，提升工作能級，建立本市垃圾綜合治理的領導協調機構。落實市區(qū)責任分工，區(qū)域內垃圾綜合治理納入區(qū)縣領導班子績效考核指標體系。  

2.加快法規(guī)政策體系建設。盡快完成本市生活垃圾管理的地方性法規(guī)立法工作，深化“軟引導”，加強“硬約束”，提高社會各界對垃圾分類的感受度。加快建筑垃圾政府規(guī)章修訂，重新梳理建筑垃圾管理流程，規(guī)范各類建筑垃圾收運處置全過程管理。積極研究制定節(jié)能減排領域支持垃圾分類減量政策以及促進垃圾資源化的產業(yè)政策，引導市場主體參與固廢綜合利用。  

3.抓緊實施設施規(guī)劃。推進《上海市建筑垃圾消納處置和資源化利用規(guī)劃》《上海市濕垃圾處理利用設施規(guī)劃》切實落地，盡快形成建筑垃圾、濕垃圾資源化利用體系。編制和落實老港固廢基地靜脈產業(yè)園區(qū)規(guī)劃，促進有條件的松江、浦東等區(qū)發(fā)展區(qū)級靜脈產業(yè)園區(qū)，推進垃圾資源再生循環(huán)產業(yè)發(fā)展。  

4.全面激發(fā)社會活力。創(chuàng)新管理制度，理順政府與社會、政府與市場間的關系。借鑒國內外經驗，先單位后居民，逐步推廣本市定時定點的生活垃圾投放收集制度，逐步落實單位垃圾分類差別化收費制度。通過政府購買服務等方式，發(fā)揮第三方參與居住區(qū)垃圾分類減量的宣傳、指導、監(jiān)督作用。加快推進設施建設領域的特許經營和PPP模式應用，促進利用社會資本、技術參與垃圾處理和綜合利用設施建設。  

5.不斷深化宣傳引導。將垃圾分類、資源循環(huán)利用知識納入中小學生課程體系，發(fā)揮“小手牽大手”作用。提高垃圾分類減量在文明創(chuàng)建中評分比重。整合電視、報紙、網絡等傳統和新型媒體的新聞報道、專版宣傳、公益廣告等各類資源，加大垃圾分類知識的宣傳頻次和覆蓋面。  

(作者：上海市綠化和市容管理局環(huán)衛(wèi)管理處副處長。參考資料：《本市生活垃圾分類減量后五年政策研究》課題。)

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