隨著土壤污染防治專門立法的啟動(dòng)，我國(guó)土壤污染防治的相關(guān)制度也將逐步建立，這對(duì)于指導(dǎo)土壤污染防治的實(shí)踐工作具有重要意義。然而在立法過(guò)程中各方爭(zhēng)議較大且亟待解決的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題有必要深入探究，主要涉及立法模式的選擇、土壤環(huán)境管理模式的選擇、污染土壤修復(fù)目標(biāo)的確定及特殊污染土壤責(zé)任主體的認(rèn)定。通過(guò)探析各爭(zhēng)議問(wèn)題對(duì)立法的核心價(jià)值及其背景和實(shí)質(zhì)，并基于國(guó)情和我國(guó)土壤污染的現(xiàn)狀，得出結(jié)論即應(yīng)堅(jiān)持防治并重，建立綜合性土壤立法。采取風(fēng)險(xiǎn)管控的方式進(jìn)行土壤管理。對(duì)受污染土壤的修復(fù)目標(biāo)應(yīng)結(jié)合未來(lái)土地用途具體分析。特殊歷史遺留污染土壤責(zé)任主體的認(rèn)定，則要堅(jiān)持污染者負(fù)擔(dān)為基本原則，其他相關(guān)原則為補(bǔ)充。  

1 我國(guó)土壤污染防治的立法進(jìn)程  

環(huán)保部自2006年起成立了《土壤污染防治法》立法起草研究小組，著手啟動(dòng)研究工作。2013年，在第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)確立的68項(xiàng)立法規(guī)劃中，《土壤污染防治法》被正式納入第一類項(xiàng)目(條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案)中，由全國(guó)人大環(huán)資委委托環(huán)保部負(fù)責(zé)起草工作。2014年12月，草案建議稿提交全國(guó)人大環(huán)資委。2015年以來(lái)，全國(guó)人大環(huán)資委牽頭成立了土壤立法專家組、工作組和協(xié)調(diào)組，制定了立法工作方案，組織召開(kāi)土壤污染防治立法部門座談會(huì)和專家座談會(huì)，初步形成了征求意見(jiàn)稿草案。目前，這部法律仍然在制定過(guò)程中。另一方面，2016年5月31日，國(guó)務(wù)院頒布了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全國(guó)土壤污染防治工作的行動(dòng)綱領(lǐng)，該行動(dòng)計(jì)劃對(duì)土壤專門立法的進(jìn)程起到了推動(dòng)作用。  

在國(guó)家專門立法尚未出臺(tái)的情況下，福建省和湖北省先后頒布了土壤污染防治專門立法，并建立起一系列土壤污染防治制度，成為地方開(kāi)展土壤污染防治工作的主要依據(jù)，一定程度上為國(guó)家立法提供了可參考的建議。  

2 我國(guó)土壤污染防治立法過(guò)程中的爭(zhēng)議問(wèn)題  

目前國(guó)家立法仍未頒布，但有關(guān)土壤污染防治相關(guān)問(wèn)題的爭(zhēng)論卻持續(xù)不斷�？傮w來(lái)看，爭(zhēng)議主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：其一是土壤污染防治立法模式的選擇。雖然它屬于立法的技術(shù)問(wèn)題，但決定了土壤立法的結(jié)構(gòu)及專門立法在土壤污染防治法律體系甚至環(huán)境保護(hù)法律體系中的基本定位，也體現(xiàn)了土壤立法的立法理念和指導(dǎo)思想，理應(yīng)成為立法過(guò)程中面臨的首要問(wèn)題;其二是土壤環(huán)境管理模式的選擇。即在法律規(guī)定和實(shí)踐工作中究竟應(yīng)當(dāng)采取何種方式對(duì)土壤環(huán)境進(jìn)行更有效的管理，它是貫穿我國(guó)土壤污染防治和土壤環(huán)境管理的基本原則，從某種程度上也決定了具體操作過(guò)程中土壤污染的識(shí)別及污染土壤防治標(biāo)準(zhǔn)判斷，有必要進(jìn)行探討;其三是土壤污染修復(fù)目標(biāo)的確定，與土壤環(huán)境管理存在一定的相關(guān)性。它屬于土壤污染防治具體制度方面，是土壤污染修復(fù)制度的重要內(nèi)容。體現(xiàn)著我國(guó)土壤污染修復(fù)的理念方向，也直接決定著實(shí)踐中土壤修復(fù)工作量和成本的大小;其四是歷史遺留污染場(chǎng)地的責(zé)任主體認(rèn)定。鑒于責(zé)任制度歷來(lái)就是立法設(shè)計(jì)中的重要一環(huán)，同時(shí)考慮到我國(guó)歷史遺留污染場(chǎng)地形成原因的特殊性和復(fù)雜性，實(shí)踐中大量存在的遺留污染成為政府土地利用和開(kāi)發(fā)建設(shè)的一大障礙和影響人體健康的隱患，責(zé)任主體的認(rèn)定對(duì)解決歷史遺留污染場(chǎng)地的治理尤為關(guān)鍵，因此值得討論。  

筆者試圖分別探析爭(zhēng)議問(wèn)題的背景和來(lái)源，并根據(jù)我國(guó)土壤污染的現(xiàn)狀和相關(guān)立法實(shí)踐，提出相對(duì)合理的方案，以期獲得立法者的關(guān)注和重視。  

2.1 立法模式的選擇  

立法模式是指一國(guó)立法所采取的方法、結(jié)構(gòu)、體例及形態(tài)，即立法的決策和制定過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)所采取的方法、結(jié)構(gòu)、體例及形態(tài)的總稱。它既表現(xiàn)為一定歷史階段國(guó)家、社會(huì)對(duì)相關(guān)立法的宗旨、任務(wù)、目的的總體認(rèn)識(shí)和態(tài)度，體現(xiàn)出立法理念的更新和法律的動(dòng)態(tài)發(fā)展情況，又表現(xiàn)為國(guó)家在既定的立法體制下創(chuàng)制的各法律形態(tài)。立法模式是創(chuàng)建專門立法解決的首要問(wèn)題，它關(guān)系著立法的整體架構(gòu)、指導(dǎo)思想和調(diào)整對(duì)象，也會(huì)對(duì)立法的名稱有所影響。  

土壤污染防治立法模式，主要有單一型和綜合型兩種。單一型模式主張制定一部土壤污染整治法，僅規(guī)定已受污染土壤的整治制度;綜合型模式則是將土壤污染的整治、預(yù)防甚至土壤的保護(hù)制度涵蓋在一部法律中。  

從目前《土壤污染防治法》(征求意見(jiàn)稿)以及《湖北省土壤污染防治條例》《福建省土壤污染防治辦法》的立法實(shí)踐上來(lái)看，基本一致采取綜合型立法模式，將土壤污染的預(yù)防和修復(fù)規(guī)定在一部專門的土壤立法中。比較來(lái)看，綜合立法模式更符合我國(guó)土壤污染的實(shí)際情況，更具有合理性。  

一方面，綜合型立法模式符合土壤污染的特點(diǎn)。土壤污染不同于大氣和水污染，不是簡(jiǎn)單的污染物排放問(wèn)題，其形成原因具有復(fù)雜性。土壤污染物有可能來(lái)自人類活動(dòng)產(chǎn)生的廢水、廢氣、廢渣等，與此相關(guān)的防治措施在相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)單行法中都有所涉及。但不可忽視的是，土壤污染及土壤環(huán)境質(zhì)量的下降還受到地質(zhì)條件、大氣沉降以及背景值的影響。且土壤污染往往并非由單一的污染源造成，土壤污染的預(yù)防措施具有更強(qiáng)的綜合性，依靠若干單個(gè)污染源立法并不能完全達(dá)到預(yù)防土壤污染的目的。再者，土壤污染的預(yù)防不能簡(jiǎn)單理解為禁止和限制可能引起土壤污染的排放活動(dòng)，切斷污染源即可�？陀^上服務(wù)于土壤污染治理的制度，例如制定土壤污染防治規(guī)劃、進(jìn)行土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、實(shí)施土壤污染調(diào)查和土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等，也都屬于土壤污染預(yù)防的內(nèi)容。  

另一方面，綜合型立法模式更符合我國(guó)當(dāng)前的立法需要。從相關(guān)國(guó)家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，雖然如日本《農(nóng)用地土壤污染整治法》《土壤污染對(duì)策法》、臺(tái)灣地區(qū)的《土壤及地下水污染整治法》等都僅以規(guī)定土壤污染的整治和修復(fù)為主要內(nèi)容。但我國(guó)土壤污染立法不能盲目的照搬其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。土壤污染修復(fù)成本高昂，根據(jù)我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和技術(shù)水平，在短時(shí)間內(nèi)開(kāi)展大規(guī)模的土壤修復(fù)是不現(xiàn)實(shí)的。同時(shí)，土壤立法的立法目的應(yīng)更加注重土壤質(zhì)量的提高和可持續(xù)利用。  

因此，土壤污染的預(yù)防和整治是密不可分的。土壤污染預(yù)防的重點(diǎn)在于規(guī)范人類行為，避免不合理的生產(chǎn)生活方式，特別是與大氣和水污染防治相結(jié)合。預(yù)防應(yīng)當(dāng)作為基本原則貫穿于土壤污染防治實(shí)踐工作中的每一環(huán)節(jié)。從立法的角度上看，土壤污染的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和修復(fù)制度當(dāng)中都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)土壤污染的預(yù)防。土壤污染預(yù)防的立法體系應(yīng)當(dāng)既包括現(xiàn)行立法如大氣、水、固體廢物等污染防治法中已有的零散規(guī)定，也有必要在專門的土壤污染防治立法中加以統(tǒng)一、概括性的規(guī)定。土壤的控制和修復(fù)重點(diǎn)在于風(fēng)險(xiǎn)防控，對(duì)于受污染較嚴(yán)重，可能對(duì)人類健康產(chǎn)生重大風(fēng)險(xiǎn)的土壤要進(jìn)行修復(fù)治理�！锻寥牢廴痉乐涡袆�(dòng)計(jì)劃》的總體要求中也提到：“堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控，突出重點(diǎn)區(qū)域、行業(yè)和污染物，實(shí)施分類別、分用途、分階段治理，……”在具體內(nèi)容中指出要加快推進(jìn)立法進(jìn)程，配合完成土壤污染防治法起草工作，并且要適時(shí)修訂污染防治、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)法律法規(guī)，增加土壤污染防治有關(guān)內(nèi)容。即不僅要制定土壤污染防治的專門立法，而且要注重與現(xiàn)行立法相銜接。  

此外，在綜合立法模式內(nèi)部，又存在著兩種分歧，即是否應(yīng)當(dāng)將保護(hù)和改善土壤環(huán)境的內(nèi)容納入其中，這一爭(zhēng)議也體現(xiàn)在土壤立法名稱的差異上，即究竟應(yīng)當(dāng)稱為《土壤污染防治法》還是《土壤環(huán)境保護(hù)法》。目前對(duì)于立法模式達(dá)成的共識(shí)也僅僅是涵蓋土壤污染預(yù)防制度，并沒(méi)有充分關(guān)注土壤本身質(zhì)量的提高和改善。從現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，我國(guó)土壤面臨的除了污染問(wèn)題外，還存在著土壤流失和土壤退化等。土壤立法也就不能單純規(guī)范整治或控制污染，更應(yīng)當(dāng)包含土壤保護(hù)的問(wèn)題。立法中的土壤保護(hù)應(yīng)該涉及到整個(gè)土壤生態(tài)系統(tǒng)，確保其結(jié)構(gòu)和功能的正常發(fā)揮和可持續(xù)。因此在土壤立法模式上，防治法和整治法的范圍都顯得較為狹窄。對(duì)于土壤保護(hù)的管理不應(yīng)當(dāng)局限于被動(dòng)的污染防治，這一理念在立法上應(yīng)體現(xiàn)為將土壤環(huán)境質(zhì)量的保護(hù)作為重要內(nèi)容之一，主動(dòng)將土壤環(huán)境作為一個(gè)整體的規(guī)范對(duì)象進(jìn)行全面管理，改良并提升土壤環(huán)境質(zhì)量。從這個(gè)角度上來(lái)講，我國(guó)土壤專門立法稱《土壤環(huán)境保護(hù)法》更為妥當(dāng)。  

2.2 土壤環(huán)境的管理模式  

土壤環(huán)境管理模式既是立法規(guī)范的重要內(nèi)容，也是指導(dǎo)實(shí)踐工作的重要原則。它關(guān)系到土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定，同時(shí)也直接影響到實(shí)踐中土壤污染的識(shí)別和修復(fù)。  

2015年1月，環(huán)保部發(fā)布了《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選指導(dǎo)值》征求意見(jiàn)稿，規(guī)定了建設(shè)用地土壤環(huán)境功能分類、污染物項(xiàng)目和健康風(fēng)險(xiǎn)篩選指導(dǎo)值以及監(jiān)測(cè)、實(shí)施與監(jiān)督要求。其最大的特點(diǎn)就是在對(duì)土壤環(huán)境管理時(shí)采用“風(fēng)險(xiǎn)管控”新模式而非傳統(tǒng)的污染限值模式。近年來(lái)，我國(guó)在研究制定土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)行土壤環(huán)境管理時(shí)，基本上借鑒了發(fā)達(dá)國(guó)家“風(fēng)險(xiǎn)管控”理念，并初步制定了《污染場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》《污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》等技術(shù)規(guī)范。該模式符合土壤污染的特點(diǎn)及我國(guó)土壤污染的現(xiàn)實(shí)情況，在近年土壤污染防治相關(guān)立法中也得以印證。  

首先，土壤污染具有隱蔽性，其危害性是要通過(guò)一定的污染途徑才能達(dá)到相應(yīng)的敏感受體。同時(shí)，土壤污染形成原因的復(fù)雜性導(dǎo)致無(wú)法簡(jiǎn)單的通過(guò)檢測(cè)污染物含量的方式來(lái)判斷污染狀態(tài)。我國(guó)各地土壤背景值不同，通過(guò)統(tǒng)一的限定值標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定不同地區(qū)的土壤質(zhì)量不科學(xué)也不現(xiàn)實(shí)。另一方面，土壤污染修復(fù)的成本高昂，難度大，土壤污染防控的目標(biāo)不應(yīng)當(dāng)關(guān)注土壤中污染物的含量，而是通過(guò)控制污染源，切斷污染途徑。土壤標(biāo)準(zhǔn)限值模式并不考慮不同污染地塊之間的差別。而且，囿于先驗(yàn)知識(shí)和技術(shù)的限制，事先羅列的污染物類型是否充分、限值是否能夠真正保證土壤環(huán)境修復(fù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，一直是我國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系飽受詬病之處，以此為基礎(chǔ)的土壤污染修復(fù)義務(wù)雖然簡(jiǎn)單易操作，但具體實(shí)際效果是否能實(shí)現(xiàn)保障人體健康和維持土壤功能可持續(xù)利用確實(shí)令人質(zhì)疑。風(fēng)險(xiǎn)管控模式在確定土壤修復(fù)義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上具有靈活性優(yōu)勢(shì)——根據(jù)具體地塊的污染物背景值、人體暴露途徑、接觸人群敏感度、土壤未來(lái)用途等多方面的因素綜合評(píng)價(jià)土壤風(fēng)險(xiǎn)并確定相應(yīng)的修復(fù)方案或替代方案。  

其次，“風(fēng)險(xiǎn)管控”已為世界其他國(guó)家和地區(qū)所采用并論證。以美國(guó)為例，其土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是伴隨著立法的發(fā)展而不斷建立完善起來(lái)的。美國(guó)在20世紀(jì)90年代以前主要采用全國(guó)通用的土壤中污染物最大允許濃度標(biāo)準(zhǔn)，此后隨著《超級(jí)基金法》、《國(guó)家石油和有害物質(zhì)應(yīng)急方案》等法案的頒布，在充分研究土壤污染危害的區(qū)域性和場(chǎng)地性顯著差異后，轉(zhuǎn)向聯(lián)邦制定通用導(dǎo)則、各地基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方案確定土壤環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。再如荷蘭采用目標(biāo)值(targetvalue)和干預(yù)值(interventionvalue)分別表征土壤環(huán)境背景值和受污染嚴(yán)重土壤且需要立即采取修復(fù)措施的污染物濃度值，篩選值(intermediatevalue)介于兩者之間，用來(lái)判斷土壤是否受到污染即是否需要進(jìn)一步進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。目前世界上大多數(shù)國(guó)家所采用的標(biāo)準(zhǔn)類型也不外乎以上三種。  

最后，風(fēng)險(xiǎn)管控也是我國(guó)土壤污染防治和管理的趨勢(shì)。從國(guó)家層面來(lái)看，《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》充分體現(xiàn)了對(duì)土壤污染實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控的要求。在工作目標(biāo)中提出到2020年，全國(guó)土壤污染加重趨勢(shì)得到初步遏制，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到基本管控。到2030年，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到全面管控。在具體內(nèi)容中提出，2020年底前掌握重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地中的污染地塊分布及其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)情況。針對(duì)農(nóng)用地中重度污染的土壤要進(jìn)行嚴(yán)格管控，制定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控方案。對(duì)建設(shè)用地要實(shí)施準(zhǔn)入管理，防范人居環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。地方各級(jí)國(guó)土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門在編制土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)充分考慮污染地塊的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，合理確定土地用途。除此之外，《福建省土壤污染防治辦法》和《湖北省土壤污染防治條例》兩部地方立法中也體現(xiàn)了類似要求。  

因此，我國(guó)土壤環(huán)境的管理，應(yīng)當(dāng)首先確立按用途分類管理的原則，對(duì)農(nóng)用地和非農(nóng)用地分別制定不同的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系;其次，土壤環(huán)境質(zhì)量應(yīng)當(dāng)包括背景值、風(fēng)險(xiǎn)篩選值和修復(fù)目標(biāo)值三類。背景值代表某地區(qū)完全清潔狀態(tài)下的土壤質(zhì)量，并不區(qū)分用途，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家制定統(tǒng)一的技術(shù)導(dǎo)則，各地方根據(jù)各自區(qū)域土壤質(zhì)量調(diào)查狀況確定，充分考慮各地區(qū)差異性。風(fēng)險(xiǎn)篩選值也即現(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中的二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分用途由國(guó)家統(tǒng)一制定，基于保護(hù)人體健康的目的，判斷哪些土壤受到污染需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)要將本地區(qū)土壤背景值作為考慮因素，經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后能夠證明土壤污染達(dá)到需修復(fù)程度的要進(jìn)行修復(fù)，未達(dá)到修復(fù)程度的進(jìn)行污染控制。修復(fù)目標(biāo)值則是不確定的，應(yīng)當(dāng)綜合考慮特定污染場(chǎng)地/土壤條件來(lái)確定，由國(guó)家制定發(fā)布統(tǒng)一的技術(shù)導(dǎo)則，而非統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)值。在土壤污染識(shí)別階段采用標(biāo)準(zhǔn)限值模式，以便基層環(huán)保部門能夠快速、有效地鎖定土壤污染目標(biāo)，在土壤修復(fù)階段采用風(fēng)險(xiǎn)管控模式，以便更加科學(xué)地指導(dǎo)污染治理工程。  

2.3 我國(guó)土壤污染的修復(fù)目標(biāo)  

修復(fù)是土壤污染防治的重要制度之一。土壤污染修復(fù)的最終目標(biāo)是要恢復(fù)土壤的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，是土地再開(kāi)發(fā)利用的基本前提。土壤污染修復(fù)目標(biāo)的確定是實(shí)踐中土壤污染修復(fù)工程普遍面臨的問(wèn)題，它是判斷土壤污染修復(fù)完成與否的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也直接影響到修復(fù)成本和土壤修復(fù)市場(chǎng)的發(fā)展等。  

一種主張要求將已污染土壤恢復(fù)到原始狀態(tài)或者絕對(duì)無(wú)污染狀態(tài);另一種則是要達(dá)到適應(yīng)土地未來(lái)的使用用途所需要的狀態(tài)。不完全以“環(huán)境”為出發(fā)點(diǎn)，而是在配合社會(huì)整體發(fā)展之下，以整治和再開(kāi)發(fā)利用所產(chǎn)生的“效益最大”作為主要的訴求。而這里的“原始狀態(tài)”如何理解，學(xué)者也有不同觀點(diǎn)。有人認(rèn)為，恢復(fù)到原始狀態(tài)指的是完全以“環(huán)境”為考量點(diǎn)，傾向于完全回復(fù)受污染前的狀態(tài)，與土地再利用不作連結(jié)考量，與環(huán)境倫理的相符。即將土壤回復(fù)至背景值狀態(tài)，完全不考慮土壤用途，只與生態(tài)環(huán)境相關(guān)。但也有人認(rèn)為，要求土壤恢復(fù)到原始狀態(tài)是指參照土地過(guò)去的用途來(lái)確定土壤清理、整治的目標(biāo)。  

要求將受污染土壤完全恢復(fù)到污染前狀態(tài)的模式被稱為“環(huán)境主導(dǎo)模式”�？疾炷壳笆澜缟掀渌麌�(guó)家和地區(qū)的立法可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)對(duì)污染地塊的整治采取的是上文所說(shuō)第二種模式，即將污染地塊的整治與土地再利用計(jì)劃相結(jié)合。這種模式也被稱為是“效益主導(dǎo)模式”。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《土壤及地下水污染整治法》采取的是“環(huán)境主導(dǎo)模式為原則、效益主導(dǎo)模式為個(gè)案”的指導(dǎo)原則,將污染整治與土地再利用作適當(dāng)?shù)倪B結(jié)。臺(tái)灣地區(qū)土壤的整治和修復(fù)是以環(huán)境利益為主要考量因素的，一般情況下要求將土地恢復(fù)到受污染以前的質(zhì)量水平。這種模式的困難程度可想而知。  

眾所周知，土壤的整治和修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)耗時(shí)長(zhǎng)、投資大，技術(shù)水平要求高。在美國(guó)，恢復(fù)一片污染場(chǎng)所的平均費(fèi)用高達(dá)2900萬(wàn)～3500萬(wàn)美元。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2001年至2012年間，全國(guó)有10多萬(wàn)家原本位于城市內(nèi)的高污染、高耗能企業(yè)逐漸搬出中心城區(qū)。有關(guān)專家在北京、深圳和重慶等城市開(kāi)展的搬遷場(chǎng)地調(diào)查表明，大約有1/5甚至更多的搬遷場(chǎng)地被嚴(yán)重污染。更據(jù)業(yè)內(nèi)專家稱，保守估算我國(guó)潛在污染場(chǎng)地?cái)?shù)量在50萬(wàn)塊以上。按照這樣來(lái)計(jì)算，土壤污染修復(fù)成本本身已經(jīng)超出負(fù)荷，如果還要求以恢復(fù)清潔土壤為目標(biāo)，那所需要的資金將無(wú)法估量。與其過(guò)度超前地以環(huán)境利益為立法導(dǎo)向，還不如務(wù)實(shí)一些，當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)利益為立法導(dǎo)向。國(guó)外污染土地治理開(kāi)發(fā)的多年實(shí)踐表明,進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)時(shí),基于不同的土地利用類型選擇不同的污染物清理標(biāo)準(zhǔn)是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。因此,我國(guó)應(yīng)根據(jù)土地的未來(lái)用途確定土壤整治和修復(fù)的目標(biāo),建立適合不同土地利用類型的土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn),在實(shí)際污染土壤整治和土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中,靈活選擇土壤污染修復(fù)目標(biāo),有效地降低污染土壤的清理費(fèi)用,通過(guò)土壤污染整治實(shí)現(xiàn)土地的再利用,也通過(guò)土地再開(kāi)發(fā)為土壤污染整治注入動(dòng)力。  

當(dāng)然，以土地用途和利用方式作為土壤修復(fù)目標(biāo)的做法仍然基于“人類中心主義”的原則，強(qiáng)調(diào)人類對(duì)土地的合理利用。但是這種觀念卻并不完全適用于所有類型的土地，在早期人類開(kāi)發(fā)利用土地的過(guò)程中，其實(shí)并未關(guān)注土地自身的生物狀態(tài)以及考慮是否適宜為人類所用。事實(shí)上，很多土地因其本身的自然條件和特性決定了它并不適合被開(kāi)發(fā)利用，例如我國(guó)西部生態(tài)脆弱地區(qū)的土地，很多已經(jīng)被人類占用并開(kāi)發(fā)建設(shè)持續(xù)至今并遭到了嚴(yán)重污染。對(duì)于這類土地，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)更多的關(guān)注它們?cè)诰S護(hù)生態(tài)穩(wěn)定中的價(jià)值，發(fā)揮其在生態(tài)系統(tǒng)的作用。在這些地區(qū)的土壤污染修復(fù)過(guò)程中就有必要考慮引入“環(huán)境”為主導(dǎo)的模式，保存土壤的本來(lái)面目。  

2.4 歷史遺留污染場(chǎng)地的責(zé)任主體  

歷史遺留污染場(chǎng)地的形成原因具有特殊性，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加速，國(guó)家“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)政策的推行使得原來(lái)在城市中心建立起來(lái)的大量重工業(yè)企業(yè)啟動(dòng)搬遷，而由于當(dāng)時(shí)環(huán)保意識(shí)的落后和法律政策規(guī)定的缺失，企業(yè)搬遷過(guò)后原址上遺留的污染被人們忽略。此后土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的推行使得這些受污染的場(chǎng)地在沒(méi)有經(jīng)過(guò)修復(fù)的前提下就進(jìn)入流通市場(chǎng)繼續(xù)開(kāi)發(fā)利用。原來(lái)的污染企業(yè)或經(jīng)過(guò)改制破產(chǎn)等程序早已不見(jiàn)了蹤影，城市中因此遺留下大量污染場(chǎng)地，更令人的擔(dān)心的是，很多原來(lái)被污染的場(chǎng)地在未經(jīng)過(guò)任何清理措施后被開(kāi)發(fā)為住宅小區(qū)并已出售，土地下深埋的污染物狀況和對(duì)人體健康的風(fēng)險(xiǎn)根本無(wú)法確定。雖然目前并沒(méi)有權(quán)威的調(diào)查數(shù)據(jù)準(zhǔn)確顯示我國(guó)污染場(chǎng)地的數(shù)量，但是據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，全國(guó)不同類型的數(shù)萬(wàn)家企業(yè)甚至更多將在未來(lái)幾年內(nèi)實(shí)施搬遷，涉及的污染土地面積十分驚人。2011年2月，國(guó)務(wù)院通過(guò)的《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》提出要開(kāi)展修復(fù)技術(shù)示范，啟動(dòng)歷史遺留污染問(wèn)題治理試點(diǎn)。要求要實(shí)施綜合性治理措施，分階段、分區(qū)域、按類別解決因責(zé)任主體滅失、環(huán)保設(shè)施落后、管理能力不足等造成的重金屬歷史遺留污染問(wèn)題。歷史遺留污染場(chǎng)地的修復(fù)治理在未來(lái)幾年可能是我國(guó)土壤污染防治工作的重點(diǎn)。  

目前針對(duì)此類遺留污染場(chǎng)地的修復(fù)模式主要有兩種，一種是“先出讓，再修復(fù)”，修復(fù)經(jīng)費(fèi)由開(kāi)發(fā)商承擔(dān)，但事實(shí)上一方面由于修復(fù)成本高昂，開(kāi)發(fā)商積極性不高;另一方面無(wú)法有效約束開(kāi)發(fā)商的修復(fù)行為，這一模式應(yīng)用較少。另一種是目前我國(guó)土壤污染修復(fù)的主要模式即“先修復(fù)，再出讓”，修復(fù)資金大部分來(lái)源于政府的財(cái)政撥款，由政府修復(fù)并通過(guò)驗(yàn)收之后再進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。這種模式的弊端就在于資金來(lái)源過(guò)度依賴政府，沒(méi)有穩(wěn)定的支付體系，難以形成可持續(xù)發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制。雖然目前我國(guó)實(shí)行污染者負(fù)擔(dān)的原則，但如果受污染土壤喪失了土地使用權(quán)人，或污染者不明或缺乏清理和整治能力，往往要依靠政府出資進(jìn)行修復(fù)。有學(xué)者也持該觀點(diǎn)，認(rèn)為責(zé)任方不明或者缺乏清理、整治能力時(shí)，責(zé)任方負(fù)責(zé)的原則無(wú)適用余地，應(yīng)適用稅收支付原則。如果土壤污染清理區(qū)域或者土壤污染整治區(qū)域?qū)儆跊](méi)有使用權(quán)人的土地，且污染者不明或者缺乏清理和整治能力，由政府清理和整治，即國(guó)家責(zé)任。其理由是國(guó)家作為公共利益維護(hù)者和公共服務(wù)提供者，即使當(dāng)時(shí)沒(méi)有相關(guān)環(huán)保法規(guī)和排放標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法追究污染者的責(zé)任，也不能據(jù)此推卸修復(fù)受污染的環(huán)境、保護(hù)公眾健康的責(zé)任。另一方面，基于我國(guó)特殊的國(guó)情，歷史遺留大多是由國(guó)有企業(yè)所造成，國(guó)家作為國(guó)有企業(yè)的出資人，事實(shí)上也享受了國(guó)有企業(yè)帶來(lái)的利益，由其擔(dān)責(zé)也與污染者負(fù)責(zé)的精神相契合。但是，這種做法客觀上也增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。  

基于我國(guó)土地歸國(guó)家和集體所有的基本土地制度以及歷史遺留污染場(chǎng)地形成原因的特殊性和復(fù)雜性，土壤污染治理責(zé)任主體的認(rèn)定不能簡(jiǎn)單照搬國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)《超級(jí)基金法》因其嚴(yán)苛的責(zé)任制度一直以來(lái)備受爭(zhēng)議，其規(guī)定的責(zé)任主體不僅包括污染物排放者和排放時(shí)的業(yè)主，還包括該不動(dòng)產(chǎn)當(dāng)前的業(yè)主、使用人、經(jīng)營(yíng)者，以及危險(xiǎn)廢物制造者、運(yùn)輸者甚至貸款者等。其嚴(yán)厲的連帶責(zé)任制度已經(jīng)阻礙了修復(fù)者對(duì)污染場(chǎng)地成功進(jìn)行再開(kāi)發(fā)，甚至使得沒(méi)有開(kāi)發(fā)商愿意開(kāi)發(fā)可能污染的土地，導(dǎo)致污染場(chǎng)地被廢棄閑置。因此我國(guó)污染場(chǎng)地的治理修復(fù)仍然要堅(jiān)持“污染者負(fù)擔(dān)”的原則，對(duì)于歷史遺留污染場(chǎng)地則要具體問(wèn)題具體分析，對(duì)于能夠找到污染者的還是應(yīng)當(dāng)要求污染者承擔(dān)責(zé)任，對(duì)于因改制或企業(yè)破產(chǎn)關(guān)閉等原因無(wú)法確定污染者的，可以考慮根據(jù)“受益者負(fù)擔(dān)”的原則，由現(xiàn)有的土地使用權(quán)人進(jìn)行修復(fù)。當(dāng)然還是應(yīng)當(dāng)建立起一套完整的土壤污染修復(fù)責(zé)任制度，以厘清其中各個(gè)主體承擔(dān)的責(zé)任范圍和責(zé)任情形，才能避免將來(lái)在確定該責(zé)任主體時(shí)可能出現(xiàn)的混亂。其中要特別注意考慮政府在不同情形下不同角色主體中所承擔(dān)的責(zé)任。  

3 結(jié)語(yǔ)  

我國(guó)土壤污染防治立法已然起步并逐步發(fā)展。土壤立法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多方面多主體的利益平衡，在解決相關(guān)爭(zhēng)議問(wèn)題時(shí)，既要借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，也不可忽視我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)狀況，并與現(xiàn)有相關(guān)立法相對(duì)比銜接，構(gòu)建一套完整、系統(tǒng)、有效的土壤污染防治的專門立法體系。

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