近日，30余家環(huán)保組織對國家發(fā)改委及住建部于9月22日發(fā)布的《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)計(jì)劃(征求意見稿)》(以下簡稱“十三五規(guī)劃”)，形成了民間版的建議書，并于10月25日遞交了住建部和國家發(fā)改委。  

環(huán)保組織指出十三五規(guī)劃存在諸多問題，并提出六點(diǎn)建議。  

第一，生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃”應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;生活垃圾管理發(fā)展規(guī)劃”，由兩部門轉(zhuǎn)為多部門協(xié)作編制;  

第二，將“加快建立垃圾強(qiáng)制分類制度”作為規(guī)劃的指導(dǎo)思想和基本原則，并貫穿規(guī)劃制定的每一個(gè)環(huán)節(jié);  

第三、嚴(yán)格依照中央關(guān)于“嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線”的部署要求，設(shè)置規(guī)劃中缺失的生活垃圾產(chǎn)生總量、末端處置總量以及相關(guān)污染物排放總量的控制目標(biāo);  

第四，嚴(yán)格遵循中央關(guān)于“樹立垃圾是資源和礦產(chǎn)的理念”的部署要求，增加垃圾多元化和高效資源化利用設(shè)施建設(shè)的內(nèi)容和目標(biāo)，取代現(xiàn)在以焚燒為主的技術(shù)路線;  

第五，修正“垃圾進(jìn)入無害化處理設(shè)施等同于得到無害化處理”的錯誤認(rèn)識，重新定義和計(jì)算“無害化處理率”;  

第六，增強(qiáng)規(guī)劃文本形式上的合規(guī)性、科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。  

關(guān)注點(diǎn)一：“小規(guī)劃”與“大缺失”  

作為長期關(guān)注我國垃圾管理政策的環(huán)保組織代表，北京零廢棄發(fā)起人毛達(dá)表示，“十三五垃圾規(guī)劃是一次歷史的退步。之前有關(guān)垃圾的五年規(guī)劃編制單位不僅包含住建部，也包含生活垃圾處理設(shè)施污染防控的主管部門國家環(huán)境保護(hù)主管部門，這才使處理設(shè)施建設(shè)與處理過程二次污染防治兩項(xiàng)工作有機(jī)統(tǒng)一;十二五時(shí)，規(guī)劃內(nèi)容擴(kuò)展到生活垃圾分類收集、餐廚處理設(shè)施建設(shè)、分類試點(diǎn)城市創(chuàng)建以及監(jiān)管體系的完善，并都有具體的要求。然而，十三五規(guī)劃本應(yīng)在‘十二五’基礎(chǔ)上正式更名為‘垃圾管理發(fā)展規(guī)劃’，并納入商務(wù)部和農(nóng)業(yè)部等參與編制和實(shí)施，但此次規(guī)劃不僅沒有進(jìn)步，反而倒退到只談末端處理設(shè)施建設(shè)的‘小規(guī)劃’;雖保留了‘十二五’規(guī)劃中‘垃圾分類’和‘運(yùn)行監(jiān)管’的內(nèi)容，但缺乏量化目標(biāo)和具體要求，形同虛設(shè)。同時(shí)，國家環(huán)保部僅作為意見征求對象而不是編制單位，是不應(yīng)出現(xiàn)的問題。如此‘小規(guī)劃’和‘大缺失’，最終只能滿足個(gè)別部門或行業(yè)的利益需求”。  

關(guān)注點(diǎn)二：未體現(xiàn)垃圾強(qiáng)制分類等理念，與生態(tài)文明精神相悖  

自然之友也是參與此次民間征求意見的主要協(xié)調(diào)單位之一，其總干事張伯駒說道，“這次十三五規(guī)劃的指導(dǎo)思想和基本原則中未體現(xiàn)垃圾強(qiáng)制分類理念，是很大的缺陷。去年審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》是我黨決議文件中首次提出明確提出‘加快建立垃圾強(qiáng)制分類制度’，并強(qiáng)調(diào)要通過制度建設(shè)逐步實(shí)現(xiàn)，是指導(dǎo)我國生活垃圾管理的一項(xiàng)政治原則。然而十三五規(guī)劃中卻并未將‘強(qiáng)制垃圾分類’明確列為編制前提，也未出現(xiàn)在指導(dǎo)思想和基本原則中。”  

張伯駒表示：“十三五規(guī)劃中，2014年底北京焚燒和填埋合計(jì)末端處理設(shè)施規(guī)模為17321噸/日，而預(yù)計(jì)到2020年底將增至26371噸/日，增幅達(dá)52%;而深圳焚燒和填埋合計(jì)末端處理設(shè)施規(guī)模則由2014年13625噸/日，增加到2020年的23925噸/日，增長率為75.6%?？梢韵胂螅舸艘?guī)劃得以實(shí)施，為了滿足快速增長的末端處理設(shè)施對垃圾原料的巨大需求，未來幾年垃圾管理部門非但不能想方設(shè)法推動垃圾分類，還可能被迫將原來已經(jīng)分流出去的一部分可被利用的垃圾再混入最終進(jìn)入末端處理設(shè)施的廢物流。而這明顯與今年6月發(fā)改委、住建部發(fā)布征求意見的《垃圾強(qiáng)制分類制度方案》精神和內(nèi)容相悖。”  

此外，張伯駒還提及：“十三五規(guī)劃沒有設(shè)置生活垃圾產(chǎn)生總量、末端處置總量以及相關(guān)污染物排放總量的控制目標(biāo)，跟不上中央關(guān)于‘嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線’的政策步伐。生活垃圾在其產(chǎn)生和處理的全過程不可避免會產(chǎn)生相當(dāng)大的環(huán)境和健康危害，如果不對垃圾產(chǎn)生總量和污染物排放總量進(jìn)行控制，必將逼近或突破生態(tài)紅線，‘生態(tài)紅線’理念理應(yīng)指導(dǎo)垃圾管理規(guī)劃的制定，很遺憾，現(xiàn)在的規(guī)劃中沒有體現(xiàn)”。  

對此，環(huán)保組織建議：按照中央要求，將“加快建立垃圾強(qiáng)制分類制度”明確寫入“十三五”垃圾管理發(fā)展規(guī)劃，作為整個(gè)規(guī)劃的指導(dǎo)原則，并將“有效減少垃圾的清運(yùn)量和最終處理量，減輕末端處理壓力，而且能夠有效回收利用垃圾中的重要資源”的管理思路貫穿到規(guī)劃制定的每一個(gè)環(huán)節(jié)。設(shè)立與“有效減少垃圾的清運(yùn)量和最終處理量”直接對應(yīng)的工作目標(biāo)，作為倒逼分類工作最有力的政策工具。參考中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院，宋國君教授團(tuán)隊(duì)2016年發(fā)布的《我國城市生活垃圾“十三五”管理目標(biāo)和管理模式建議》報(bào)告，制定“到十三五末期，省會和直轄市人均垃圾日清運(yùn)量不超過0.65千克，其他地級市不超過0.8千克(2013年該指標(biāo)的全國數(shù)值為1.11千克)”。  

關(guān)注點(diǎn)三：垃圾焚燒總量快速增長，二次污染風(fēng)險(xiǎn)加大  

“‘到2020年底，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理設(shè)施能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區(qū)達(dá)到60%以上’。這一焚燒目標(biāo)，也是社會環(huán)保組織意見最大的焦點(diǎn)。該焚燒指標(biāo)的設(shè)定，不僅與我國強(qiáng)制垃圾分類制度相背離，還與我國‘樹立垃圾是資源和礦產(chǎn)的理念’部署要求相違背”。零廢棄聯(lián)盟負(fù)責(zé)人田倩如是說。田倩還進(jìn)一步解釋到：“我國多個(gè)省市(包括上海、江蘇、浙江、福建、山東、青島、深圳、海南)的焚燒比例甚至將超過70%。雖然垃圾焚燒發(fā)電過程能夠回用一定的能源，可以算作是一種資源化處理技術(shù)，但相比以分類收集為前提的家庭廚余和園林垃圾生化處理、可回收物的材料回收利用，焚燒能源利用是一種低效且二次污染風(fēng)險(xiǎn)高的技術(shù)，不可作為優(yōu)選。十三五規(guī)劃將非焚燒的資源化和城市礦產(chǎn)利用技術(shù)的發(fā)展目標(biāo)設(shè)置過低，或者根本沒有提及。附表3顯示，若規(guī)劃得到落實(shí)，到2020年福建、深圳、廣西、四川等12個(gè)地區(qū)將僅有填埋和焚燒兩種混合垃圾處理技術(shù)路線;上海、浙江、寧波、天津、廣東、重慶等33個(gè)地區(qū)其它處理設(shè)施所占比例也不會超過6%，而全國合計(jì)其它處理設(shè)施比例僅有4%，較十二五規(guī)劃要達(dá)到的6%的目標(biāo)不增反降”。  

而關(guān)于焚燒比例過高的設(shè)定，長期研究二惡英污染防控的毛達(dá)也有進(jìn)一步擔(dān)憂，“據(jù)2007年發(fā)布的《中華人民共和國履行<關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約>國家實(shí)施計(jì)劃》，被列為‘優(yōu)先控制的二惡英重點(diǎn)排放源’的生活垃圾焚燒行業(yè)2004年的二惡英排放總量為338克(毒性當(dāng)量)。最近科研機(jī)構(gòu)估算2013年該行業(yè)二惡英排放總量達(dá)到555克(毒性當(dāng)量)，說明即使污染控制技術(shù)顯著提高，由于垃圾焚燒總量快速增長，二惡英排放總量持續(xù)增長的趨勢仍得不到有效遏制。與此同時(shí)，一些科學(xué)研究表明我國北京、上海、廣州、杭州等大城市中大氣環(huán)境中的二惡英濃度已經(jīng)逼近、甚至超出了環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的上限。說明在環(huán)境容量已趨飽和或已經(jīng)飽和的狀態(tài)下，任何新增污染源都會增加公眾健康風(fēng)險(xiǎn)。因而由必要對垃圾焚燒總量和相應(yīng)的特征污染物排放總量進(jìn)行控制，而不是放任自流地任其無限制增長”。  

長期關(guān)注垃圾焚燒廠的環(huán)保組織蕪湖生態(tài)中心項(xiàng)目官員張靜寧表示：“根據(jù)我們近5年對全國垃圾焚燒廠達(dá)標(biāo)運(yùn)行的持續(xù)追蹤，歷次全國垃圾處理的五年規(guī)劃，包括此次十三五規(guī)劃，始終將‘垃圾進(jìn)入無害化處理設(shè)施等同于無害化處理’，由此得出的所謂‘無害化處理率’缺乏科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。事實(shí)上，十三五規(guī)劃中‘僅考慮兩種無害化處理技術(shù)路線’——焚燒和填埋在過去五年中，頻繁出現(xiàn)違法運(yùn)營、排放超標(biāo)、遭到周邊公眾強(qiáng)烈投訴的情況，這種條件下的垃圾處理顯然不能被認(rèn)為是‘無害化’的。2016年7月發(fā)布的《231座生活垃圾焚燒廠信息公開與污染物排放報(bào)告(第三期)》對浙江、福建兩省垃圾焚燒廠2016年第一季度污染物排放調(diào)查發(fā)現(xiàn)，共31座通過各省市企業(yè)在線污染物監(jiān)控信息平臺，30座都有超標(biāo)行為，而焚燒廠累計(jì)超標(biāo)達(dá)到4682次。此次規(guī)劃中‘運(yùn)行監(jiān)管’部分也缺乏量化目標(biāo)和具體要求，也是一種倒退”。  

關(guān)注點(diǎn)四：規(guī)劃文本不夠嚴(yán)謹(jǐn)，應(yīng)當(dāng)重新協(xié)作編制  

除了以上涉及垃圾管理思路、國家政策的內(nèi)容外，環(huán)保組織還認(rèn)為此次十三五垃圾規(guī)劃作為一項(xiàng)國家級的專項(xiàng)規(guī)劃，征求意見稿的文本存在諸多“硬傷”。根據(jù)發(fā)改委2007年發(fā)布的《國家級專項(xiàng)規(guī)劃管理暫行辦法》，國家級專項(xiàng)規(guī)劃在起草階段“必須認(rèn)真做好基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集”的工作，規(guī)劃文本應(yīng)包括“現(xiàn)狀”和“趨勢”的內(nèi)容，才能對規(guī)劃期的任務(wù)作出科學(xué)預(yù)測和合理計(jì)劃。十三五對垃圾處理設(shè)施的建設(shè)需求缺乏必要的論證說明，沒有垃圾產(chǎn)生和處理“現(xiàn)狀”和“趨勢”的專門分析，不符合上述暫行辦法的要求。此外，其附表1顯示編制部門對“十二五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾處理多個(gè)主要指標(biāo)的完成情況沒有掌握完整數(shù)據(jù)，所獲數(shù)據(jù)也未經(jīng)核實(shí)，在歷史和現(xiàn)狀信息如此不充分的情況下，就編制出未來五年的發(fā)展計(jì)劃，嚴(yán)重缺乏科學(xué)性。其次，《規(guī)劃》未對“城市生活垃圾”這一重要術(shù)語進(jìn)行定義，且一項(xiàng)國家級專項(xiàng)規(guī)劃出現(xiàn)了內(nèi)涵有別卻又未經(jīng)說明的同一術(shù)語，欠缺嚴(yán)謹(jǐn)性。還有，附表3關(guān)于填埋、焚燒和其它處理技術(shù)設(shè)施規(guī)模所占比例的計(jì)算，全國和多個(gè)地區(qū)的合計(jì)出現(xiàn)或超過100%、或不足100%的情況，讓人費(fèi)解。  

對于以上問題，環(huán)保組織建議由國務(wù)院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)牽頭，國家發(fā)改委、住建部、環(huán)保部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部等與城鄉(xiāng)垃圾管理有緊密關(guān)系的部門，成立跨部門工作組，遵循中央關(guān)于“強(qiáng)制垃圾分類制度”、“嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線”、“樹立垃圾是資源和礦產(chǎn)的理念”的部署要求，重新協(xié)作編制《“十三五”全國城鄉(xiāng)生活垃圾管理發(fā)展規(guī)劃》。  

附：環(huán)保組織對《“十三五”全國城鄉(xiāng)生活垃圾管理發(fā)展規(guī)劃》的意見書  

環(huán)保社會組織關(guān)于《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)計(jì)劃(征求意見稿)》的總體建議  

中央經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革小組、國務(wù)院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部：  

我們是關(guān)注中國生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)垃圾管理的環(huán)保社會組織和環(huán)保志愿者，現(xiàn)就前不久發(fā)布的《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)計(jì)劃(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”或“十三五”規(guī)劃)提出如下建議，望采納。  

一、“生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃”應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;生活垃圾管理發(fā)展規(guī)劃”  

(一)問題  

生活垃圾管理是系統(tǒng)工程，需要全過程和綜合性視角，需要跨部門協(xié)作，因此該領(lǐng)域的中長期規(guī)劃，不能只包含或偏重整個(gè)系統(tǒng)中的某一個(gè)環(huán)節(jié)，也不能僅由這個(gè)環(huán)節(jié)的主管機(jī)構(gòu)來承擔(dān)編制、評估和監(jiān)督落實(shí)的任務(wù)。  

“十一五”時(shí)，“全國城市生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)”五年規(guī)劃的編制單位不僅包含全國生活垃圾清運(yùn)處理的主管部門住建部，也包含生活垃圾處理設(shè)施污染防控的主管部門國家環(huán)保總局，這才使處理設(shè)施建設(shè)與處理過程二次污染防治兩項(xiàng)彼此緊密相連的工作規(guī)劃有機(jī)統(tǒng)一起來，也部分地回應(yīng)了生活垃圾系統(tǒng)管理的需求。  

“十二五”時(shí)，“全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃”雖然在牽頭部門上仍保留發(fā)改委、住建部和環(huán)保部三家，沒有擴(kuò)展到其他相關(guān)部門，尤其是與再生資源管理有關(guān)的商務(wù)部，及與餐廚垃圾資源化利用有關(guān)的農(nóng)業(yè)部，但其內(nèi)容卻大大豐富和擴(kuò)展了，表現(xiàn)在對生活垃圾管理的中游環(huán)節(jié)垃圾分類收集和處理設(shè)施(特別是餐廚處理設(shè)施)的建設(shè)，垃圾分類試點(diǎn)城市的創(chuàng)建，以及垃圾處理監(jiān)管體系的完善有非常具體的要求。這符合垃圾管理由只注重末端處理設(shè)施建設(shè)的“小規(guī)劃”逐步向覆蓋全過程、注重綜合性的“大規(guī)劃”轉(zhuǎn)變的趨勢和需求。  

垃圾管理的“十三五”規(guī)劃本應(yīng)完成“十二五”規(guī)劃兩項(xiàng)未盡事宜，即將規(guī)劃標(biāo)題名符其實(shí)地修正為“垃圾管理發(fā)展規(guī)劃”，并納入商務(wù)部和農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門參與編制和實(shí)施。  

但征求意見稿不僅沒有進(jìn)步，反而倒退，表現(xiàn)在：  

第一，規(guī)劃內(nèi)容又退回到只談末端處理設(shè)施建設(shè)的“小規(guī)劃”;盡管保留了“十二五”規(guī)劃中“垃圾分類”和“運(yùn)行監(jiān)管”的內(nèi)容，但缺乏量化目標(biāo)和具體要求，實(shí)際成了一種虛設(shè)。  

第二，即便再次窄化為處理設(shè)施建設(shè)“小規(guī)劃”，但要真正實(shí)現(xiàn)“無害化”，不能沒有已經(jīng)參與了前兩個(gè)五年規(guī)劃編制和實(shí)施的環(huán)保部的參與。如此“小規(guī)劃”，如此“大缺失”，無法不讓人擔(dān)憂它最終只能滿足個(gè)別部門或行業(yè)的利益需求。  

(二)建議  

1.由國務(wù)院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)牽頭，成立跨部門工作組，成員包含國家發(fā)改委、住建部、環(huán)保部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部等與城鄉(xiāng)垃圾管理有緊密關(guān)系的部門的代表，協(xié)作編制《“十三五”全國城鄉(xiāng)生活垃圾管理發(fā)展規(guī)劃》。  

2.規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)該至少包含如下五方面：  

˙垃圾產(chǎn)生總量和末端處理總量控制  

˙垃圾分類推廣和相關(guān)軟硬件設(shè)施建設(shè)  

˙資源化利用技術(shù)(重點(diǎn)是餐廚和園林垃圾的生化處理和利用、再生資源回收利用)的推廣和相關(guān)設(shè)施建設(shè)  

˙末端處理設(shè)施(即焚燒廠和填埋場)建設(shè)  

˙處理設(shè)施監(jiān)管和污染物總量控制  

二、增強(qiáng)規(guī)劃文本形式上的合規(guī)性、科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性  

(一)問題  

作為一項(xiàng)國家級的專項(xiàng)規(guī)劃，征求意見稿的文本存在不少形式上不合規(guī)、不科學(xué)和不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡胤剑嚺e幾例說明。  

根據(jù)發(fā)改委2007年發(fā)布的《國家級專項(xiàng)規(guī)劃管理暫行辦法》，國家級專項(xiàng)規(guī)劃在起草階段“必須認(rèn)真做好基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集”的工作，規(guī)劃文本應(yīng)包括“現(xiàn)狀”和“趨勢”的內(nèi)容，才能對規(guī)劃期的任務(wù)作出科學(xué)預(yù)測和合理計(jì)劃。征求意見稿對垃圾處理設(shè)施的建設(shè)需求缺乏必要的論證說明，沒有垃圾產(chǎn)生和處理“現(xiàn)狀”和“趨勢”的專門分析，不符合上述暫行辦法的要求。此外，其附表1顯示編制部門對“十二五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾處理多個(gè)主要指標(biāo)的完成情況沒有掌握完整數(shù)據(jù)，所獲數(shù)據(jù)也未經(jīng)核實(shí)，在歷史和現(xiàn)狀信息如此不充分的情況下，就編制出了未來五年的發(fā)展計(jì)劃，嚴(yán)重缺乏科學(xué)性。  

征求意見稿未對“城市生活垃圾”這一重要術(shù)語進(jìn)行定義，并出現(xiàn)了內(nèi)涵前后不一致的情況。“城市生活垃圾”一詞先是與“無害化處理率”指標(biāo)一同出現(xiàn)，實(shí)際所指的應(yīng)是得到統(tǒng)計(jì)的環(huán)衛(wèi)部門清運(yùn)的垃圾，因?yàn)樗臄?shù)量是計(jì)算無害化處理率的基數(shù)。該詞后來又和回收利用率指標(biāo)一同出現(xiàn)，但明顯不可能指的是環(huán)衛(wèi)部門清運(yùn)的垃圾，因?yàn)檎髑笠庖姼逯?020年規(guī)劃采用的處理方式98%都是非回收利用技術(shù)，即焚燒或填埋，由此計(jì)算所得的回收利用率不會超過2%。所以，若要達(dá)到規(guī)劃所說的35%的回收利用率目標(biāo)，與之對應(yīng)的“城市生活垃圾”必然要包含環(huán)衛(wèi)部門清運(yùn)垃圾之外的其他社會源固體廢棄物或再生資源。一項(xiàng)國家級專項(xiàng)規(guī)劃出現(xiàn)了內(nèi)涵有別卻又未經(jīng)說明的同一術(shù)語，實(shí)在欠缺嚴(yán)謹(jǐn)性。  

征求意見稿附表3關(guān)于填埋、焚燒和其它處理技術(shù)設(shè)施規(guī)模所占比例的計(jì)算，全國和多個(gè)地區(qū)的合計(jì)出現(xiàn)或超過100%、或不足100%的情況，讓人費(fèi)解，不論原因如何，都是不應(yīng)該出現(xiàn)的問題。  

(二)建議  

1.待完整收集并核實(shí)“十二五”規(guī)劃相關(guān)指標(biāo)完成情況的信息數(shù)據(jù)后，再對規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行論證和調(diào)整，并重新對相關(guān)部門和公眾征求意見。  

2.按《國家級專項(xiàng)規(guī)劃管理暫行辦法》增加“現(xiàn)狀”和“趨勢”的內(nèi)容。  

3.對規(guī)劃中涉及的所有專業(yè)術(shù)語進(jìn)行定義。  

三、依照中央關(guān)于“加快強(qiáng)制分類制度”的部署要求，增加垃圾分類推動工作的量化目標(biāo)和剛性要求  

(一)問題  

2015年9月11日中共中央政治局審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確提出“加快建立垃圾強(qiáng)制分類制度”。這是我黨決議文件中首次提出垃圾強(qiáng)制分類的理念，并強(qiáng)調(diào)要通過制度建設(shè)來實(shí)現(xiàn)它，所以已經(jīng)成為指導(dǎo)我國生活垃圾管理的一項(xiàng)政治原則。然而征求意見稿卻并沒有將之明確列為“十三五”規(guī)劃的編制前提，也未出現(xiàn)在“指導(dǎo)思想”和“基本原則”中，是不該有的一項(xiàng)疏失。  

盡管如此，2016年6月15日發(fā)改委、住建部發(fā)布征求意見的《垃圾強(qiáng)制分類制度方案》，還是提出“實(shí)施垃圾強(qiáng)制分類制度，不僅可以有效減少垃圾的清運(yùn)量和最終處理量，減輕末端處理壓力，而且能夠有效回收利用垃圾中的重要資源，促進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)”，但征求意見稿完全沒有體現(xiàn)上述方案的基本思路。  

征求意見稿雖設(shè)立餐廚垃圾無害化處理和資源化利用率達(dá)30%、城市生活垃圾回收利用率達(dá)35%以上的目標(biāo)，但這二者所針對的固體廢棄物原本就不進(jìn)入生活垃圾清運(yùn)體系的餐飲垃圾和再生資源，與強(qiáng)制分類最直接攻堅(jiān)對象——長期混收、混運(yùn)、混合處理的絕大部分家庭廚余垃圾、園林垃圾、有害垃圾，以及一部分低價(jià)值可回收物和其他不可回收廢棄物的分類收集、利用沒有關(guān)聯(lián)，也對“減少垃圾的清運(yùn)量和最終處理量，減輕末端處理壓力”沒有顯著貢獻(xiàn)，所以根本不能體現(xiàn)對中央強(qiáng)制分類政策部署的落實(shí)。  

從征求意見稿附表3的數(shù)據(jù)中也能看出，規(guī)劃的實(shí)際內(nèi)容和目標(biāo)與強(qiáng)制分類制度“減少垃圾的清運(yùn)量和最終處理量”的基本理念背道而馳，這種矛盾在北京市體現(xiàn)得非常突出。2014年底北京焚燒和填埋合計(jì)末端處理設(shè)施規(guī)模為17321噸/日，而預(yù)計(jì)到2020年底將增至26371噸/日，增幅達(dá)52%?？梢韵胂?，若此規(guī)劃得以實(shí)施，為了滿足快速增長的末端處理設(shè)施對垃圾原料的巨大需求，未來幾年垃圾管理部門非但不能想方設(shè)法推動垃圾分類，還可能被迫將原來已經(jīng)分流出去的一部分可被利用的垃圾再混入最終進(jìn)入末端處理設(shè)施的廢物流。  

(二)建議  

1.按照中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》的部署要求，將“加快建立垃圾強(qiáng)制分類制度”明確寫入“十三五”垃圾管理發(fā)展規(guī)劃，作為整個(gè)規(guī)劃的指導(dǎo)原則。  

2.將《垃圾強(qiáng)制分類制度方案》(征求意見稿)中提及的“有效減少垃圾的清運(yùn)量和最終處理量，減輕末端處理壓力，而且能夠有效回收利用垃圾中的重要資源，促進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)”的管理思路貫穿到規(guī)劃制定的每一個(gè)環(huán)節(jié)。  

3.設(shè)立與“有效減少垃圾的清運(yùn)量和最終處理量”直接對應(yīng)的工作目標(biāo)，可參考中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院《我國城市生活垃圾“十三五”管理目標(biāo)和管理模式建議》中提出的“到‘十三五’末期，省會和直轄市人均垃圾日清運(yùn)量不超過0.65千克，其他地級市不超過0.8千克”(2013年該指標(biāo)的全國數(shù)值為1.11千克)的建議，制定相關(guān)目標(biāo)，作為倒逼分類工作最有力的政策工具。  

4.參照上述目標(biāo)，按照各地的實(shí)際情況，重新規(guī)劃家庭廚余、園林垃圾、有害垃圾、低價(jià)值可回收物這些強(qiáng)制分類重點(diǎn)對象的分類收集和處理的軟硬件系統(tǒng)或設(shè)施的建設(shè)。  

5.將“十二五”規(guī)劃期間基本未開展的“各省(區(qū)、市)建成一個(gè)以上生活垃圾分類示范城市”的工作及其目標(biāo)，繼續(xù)納入“十三五”規(guī)劃，并根據(jù)最新情況，包括參考本建議內(nèi)容，對已經(jīng)部署的一些工作進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。  

四、依照中央關(guān)于“樹立垃圾是資源和礦產(chǎn)的理念”的部署要求，增加垃圾多元化和高效資源化利用設(shè)施建設(shè)的內(nèi)容和目標(biāo)  

(一)問題  

2016年2月6日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》提出要加強(qiáng)垃圾綜合治理，“樹立垃圾是重要資源和礦產(chǎn)的觀念……通過分類投放收集、綜合循環(huán)利用，促進(jìn)垃圾減量化、資源化、無害化……推進(jìn)垃圾收運(yùn)處理企業(yè)化、市場化，促進(jìn)垃圾清運(yùn)體系與再生資源回收體系對接......力爭用5年左右時(shí)間，基本建立餐廚廢棄物和建筑垃圾回收和再生利用體系。”  

征求意見稿顯然沒有忠實(shí)遵循上述政策的要求，而是將垃圾焚燒作為最主要的技術(shù)路線，提出了全國50%、東部地區(qū)60%的焚燒處理率目標(biāo)，而多個(gè)省市(包括上海、江蘇、浙江、福建、山東、青島、深圳、海南)的焚燒比例甚至將超過70%。  

雖然垃圾焚燒發(fā)電過程能夠回用一定的能源，可以算作是一種“資源化處理技術(shù)”，但相比以分類收集為前提的家庭廚余和園林垃圾生化處理、可回收物(甚至是一部分有害垃圾)的材料回收利用，焚燒能源利用是一種低效且二次污染風(fēng)險(xiǎn)高的技術(shù)，不可作為優(yōu)選。  

征求意見稿將非焚燒的資源化和城市礦產(chǎn)利用技術(shù)的發(fā)展目標(biāo)設(shè)置過低，或者根本沒有提及，如此嚴(yán)重排斥其他技術(shù)路線的規(guī)劃完全不符合“通過分類投放收集、綜合循環(huán)利用，促進(jìn)垃圾減量化、資源化、無害化”的政策方向。征求意見稿附表3顯示，若規(guī)劃得到落實(shí)，到2020年福建、深圳、廣西、四川等12個(gè)地區(qū)將僅有填埋和焚燒兩種混合垃圾處理技術(shù)路線;上海、浙江、寧波、天津、廣東、重慶等33個(gè)地區(qū)其它處理設(shè)施所占比例也不會超過6%，而全國合計(jì)其它處理設(shè)施比例僅有4%，較“十二五”規(guī)劃要達(dá)到的6%的目標(biāo)不增反降。  

(二)建議  

1.忠實(shí)遵循中央關(guān)于“垃圾是重要資源和礦產(chǎn)”的理念，規(guī)劃建設(shè)更多元化和更高效的垃圾資源化處理設(shè)施，特別是家庭廚余和園林垃圾生化處理設(shè)施、可回收物分揀集散中心和回收利用設(shè)施、有害垃圾(特別是廢電池和廢燈管)的安全處置和資源化利用處理設(shè)施。  

2.餐廚垃圾(餐飲垃圾和家庭廚余)和園林垃圾等有機(jī)易腐廢棄物的生化處理是重要的垃圾資源化技術(shù)路線，而處理產(chǎn)物的農(nóng)業(yè)利用或土壤改良應(yīng)用與農(nóng)業(yè)管理部門的工作有緊密關(guān)聯(lián)，因此農(nóng)業(yè)部應(yīng)參與相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容的編制。  

3.通過垃圾分類，從原來混收、混運(yùn)、混合處理分流出來的有一定價(jià)值的可回收物，應(yīng)按照“兩網(wǎng)融合”的發(fā)展思路，融入再生資源管理系統(tǒng)，因此商務(wù)部應(yīng)該參與相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容的編制。  

五、依照中央關(guān)于“嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線”的部署要求，增加與垃圾管理有關(guān)的總量控制指標(biāo)  

(一)問題  

征求意見稿沒有設(shè)置生活垃圾產(chǎn)生總量、末端處置總量以及相關(guān)污染物排放總量的控制目標(biāo)，跟不上中央關(guān)于“嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線”的政策步伐。  

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》要求“樹立底線思維，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線，將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)。”“生態(tài)紅線”理念也應(yīng)指導(dǎo)垃圾管理規(guī)劃的制定，因?yàn)樯罾谄洚a(chǎn)生和處理的全過程不可避免會產(chǎn)生相當(dāng)大的環(huán)境和健康危害，如果不對垃圾產(chǎn)生總量和污染物排放總量進(jìn)行控制，必將逼近或突破生態(tài)紅線。此外，設(shè)置垃圾產(chǎn)生總量控制目標(biāo)也符合《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》對“在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過程中減少資源消耗和廢物產(chǎn)生”，即所謂“減量化”的根本要求。  

以控制垃圾焚燒處理產(chǎn)生的二惡英污染為例。據(jù)2007年發(fā)布的《中華人民共和國履行<關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約>國家實(shí)施計(jì)劃》，被列為“優(yōu)先控制的二惡英重點(diǎn)排放源”的生活垃圾焚燒行業(yè)2004年的二惡英排放總量為338克(毒性當(dāng)量)。最近科研機(jī)構(gòu)估算2013年該行業(yè)二惡英排放總量達(dá)到555克(毒性當(dāng)量)，說明即使污染控制技術(shù)顯著提高，由于垃圾焚燒總量快速增長，二惡英排放總量持續(xù)增長的趨勢仍得不到有效遏制。  

與此同時(shí)，一些科學(xué)研究表明我國北京、上海、廣州、杭州等大城市中大氣環(huán)境中的二惡英濃度已經(jīng)逼近、甚至超出了環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的上限。說明在環(huán)境容量已趨飽和或已經(jīng)飽和的狀態(tài)下，任何新增污染源都會增加公眾健康風(fēng)險(xiǎn)，因此有必要對垃圾焚燒總量和相應(yīng)的特征污染物排放總量進(jìn)行控制，而不是放任自流地任其無限制增長。  

迄今為止所有的垃圾管理中長期規(guī)劃都是在預(yù)期垃圾會隨經(jīng)濟(jì)增長同步增長的假設(shè)下，被動做出末端處理設(shè)施不斷擴(kuò)張的規(guī)劃，這顯然是不可持續(xù)的，也放棄了規(guī)劃引領(lǐng)社會發(fā)展正確方向本身應(yīng)有的功能。以德國21世紀(jì)初以來成功將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生活垃圾產(chǎn)生量成功脫鉤(即生活垃圾產(chǎn)生量不隨GDP的上升而上升，反而穩(wěn)步下降)的經(jīng)驗(yàn)來看，我國垃圾管理部門若積極利用規(guī)劃這一政策工具，對垃圾產(chǎn)生總量和處理排污總量的增長進(jìn)行干預(yù)，會成為“嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線”的關(guān)鍵舉措。  

(二)建議  

在充分了解垃圾產(chǎn)生和處理現(xiàn)狀，充分論證通過循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、垃圾強(qiáng)制分類、“兩網(wǎng)融合”等戰(zhàn)略措施所能達(dá)到的減量潛力的基礎(chǔ)上，設(shè)置生活垃圾產(chǎn)生量、末端處理量、關(guān)鍵污染物排放量的總體量化控制目標(biāo)，并對相關(guān)戰(zhàn)略措施的相應(yīng)減量效果進(jìn)行具體說明。其中，末端處理總量的控制目標(biāo)可參考前文建議的每日人均垃圾清運(yùn)量減少目標(biāo)進(jìn)行推算。  

六、修正“垃圾進(jìn)入無害化處理設(shè)施等同于得到無害化處理”的錯誤認(rèn)識，增加強(qiáng)化垃圾處理設(shè)施監(jiān)管的量化目標(biāo)和剛性要求  

(一)問題  

生活垃圾進(jìn)入“無害化處理設(shè)施”后，只有在保證規(guī)范運(yùn)營和連續(xù)達(dá)標(biāo)排放的前提下，方可被認(rèn)為成為得到了“無害化處理”。歷次全國垃圾處理的五年規(guī)劃，包括此次征求意見稿，始終將“垃圾進(jìn)入無害化處理設(shè)施等同于得到無害化處理”，由此得出的所謂“無害化處理率”是完全不科學(xué)的。事實(shí)上，征求意見稿“僅考慮”的兩種“無害化處理技術(shù)路線”——焚燒和填埋在過去五年中，頻繁出現(xiàn)違法運(yùn)營、排放超標(biāo)、遭到周邊公眾強(qiáng)烈投訴的情況，這種條件下的垃圾處理顯然不能被認(rèn)為是“無害化”的。  

根據(jù)2016年7月民間環(huán)保組織發(fā)布的《231座生活垃圾焚燒廠信息公開與污染物排放報(bào)告》報(bào)告，2015、2016年列入國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)名單的焚燒廠共涉及104座，其中僅77家通過企業(yè)自行監(jiān)測信息平臺公布信息，而對這些垃圾焚燒廠調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅2016年1月1日到3日就有17座存在超新標(biāo)排放行為，超標(biāo)累計(jì)達(dá)735次，24座沒有按要求實(shí)時(shí)公布監(jiān)測數(shù)據(jù);對浙江、福建兩省垃圾焚燒廠2016年第一季度的監(jiān)督發(fā)現(xiàn)，共31座實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)在線公布監(jiān)測信息，30座都有超出新標(biāo)準(zhǔn)行為，累計(jì)超標(biāo)達(dá)到4682次;而飛灰作為焚燒產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢棄物，曾在2013年就曝出武漢鍋頂山垃圾焚燒廠“未經(jīng)批準(zhǔn)擅自投入試生產(chǎn)，將飛灰交給無危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證的單位處理”等不規(guī)范運(yùn)營的現(xiàn)狀。這些事實(shí)充分證明垃圾焚燒技術(shù)恰恰才是《設(shè)施建設(shè)規(guī)模及投資核算說明》所說的“‘十二五’運(yùn)行情況普遍不佳”的那種技術(shù)路線。  

(二)建議  

1.對“無害化處理率”指標(biāo)的計(jì)算進(jìn)行定義和條件限制，只有那些滿足排污信息實(shí)時(shí)在線公開、連續(xù)達(dá)標(biāo)排放、飛灰得到規(guī)范化處理、二惡英經(jīng)過連續(xù)采樣、周期性分析并驗(yàn)證達(dá)標(biāo)條件的處理設(shè)施，才能將入廠(場)垃圾的量納入“無害化處理率”的計(jì)算。同時(shí)，應(yīng)照此標(biāo)準(zhǔn)，修正“十二五”規(guī)劃垃圾“無害化處理率”指標(biāo)的評估計(jì)算。  

2.應(yīng)規(guī)劃將全國所有生活垃圾焚燒廠列入國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)名單，完全實(shí)現(xiàn)污染源監(jiān)測信息100%實(shí)時(shí)在線公開。由于此項(xiàng)工作與環(huán)保管理部門緊密關(guān)聯(lián)，因此環(huán)保部應(yīng)參與相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容的編制。  

參與聯(lián)署的機(jī)構(gòu)和個(gè)人名單：  

(截至2016年10月27日下午5時(shí))  

北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所  

蕪湖市生態(tài)環(huán)境保護(hù)志愿者協(xié)會  

深圳零廢棄環(huán)保公益事業(yè)發(fā)展中心  

時(shí)尚環(huán)保聯(lián)盟  

北京市昌平區(qū)五色土環(huán)境研究所  

成都青樸社會工作服務(wù)中心  

好空氣保衛(wèi)俠  

臨汾市志愿者聯(lián)合會  

湘潭市綠葉環(huán)保志愿者協(xié)會  

湖南創(chuàng)意環(huán)境科技傳播中心  

湘潭環(huán)境保護(hù)協(xié)會  

野娃娃自然教育  

太原市希望社會工作服務(wù)中心  

安徽綠滿江淮環(huán)境咨詢中心  

合肥深藍(lán)環(huán)境保護(hù)行動中心  

藍(lán)山縣環(huán)保志愿者協(xié)會  

鄭州環(huán)境維護(hù)協(xié)會  

廈門市思明區(qū)綠拾字環(huán)保服務(wù)社  

上海閔行區(qū)青悅環(huán)保信息技術(shù)服務(wù)中心  

福建省綠家園環(huán)境友好中心  

深圳市福田區(qū)生態(tài)文明促進(jìn)會  

福建省綠行者環(huán)境保護(hù)公益中心  

北京市朝陽區(qū)環(huán)友科學(xué)技術(shù)研究中心  

深圳市藍(lán)天生態(tài)環(huán)保志愿者協(xié)會  

濰坊市圖藍(lán)天下環(huán)境保護(hù)公益服務(wù)中心  

深圳市綠典環(huán)保促進(jìn)中心  

溫州市鹿城區(qū)環(huán)保志愿者協(xié)會  

成都根與芽環(huán)境文化交流中心  

長沙市綠動社區(qū)環(huán)保服務(wù)中心  

合肥市善水環(huán)境保護(hù)發(fā)展中心  

上海靜安區(qū)愛芬環(huán)?？萍挤?wù)咨詢中心  

上海仁渡海洋公益發(fā)展中心  

廣州市海珠區(qū)宜居廣州生態(tài)環(huán)境保護(hù)中心  

田倩  

董政  

安旭  

馬天南  

楊長江  

夏蓓  

李新明  

鄧友龍  

李海濤  

李知玄  

趙建華  

雷璐  

夏軍  

曾偉堅(jiān)  

張琳  

范士俊  

張軍  

北京碧澄生物科技有限公司  

深圳市英爾科技有限公司  

貴州高遠(yuǎn)再生資源回收有限公司