“十二五”期間，生活垃圾分類處理成為共識，廣州等地摸索出復(fù)制性較強的生活垃圾分類模式，如垃圾分類第三方服務(wù)模式，生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)全面推進，尤其是焚燒處理設(shè)施建設(shè)取得了突破性進展，在運行焚燒廠達到166座，焚燒處理垃圾量比例上升到27%。

但生活垃圾處理量仍在高速增長，而生活垃圾處理服務(wù)供給方面又存在諸多短板，致使生活垃圾處理能力嚴(yán)重不足，多地預(yù)警“垃圾圍城”，生活垃圾處理服務(wù)供給形勢嚴(yán)峻，急需引起重視和思考。

生活垃圾處理服務(wù)供給有哪些短板?

處理路線單一，處理設(shè)施建設(shè)周期長，難落地，生產(chǎn)者責(zé)任流失等

短板之一：處理路線單一

生活垃圾處理的推薦路線是“焚燒處理+填埋處置”，主要處理方式為焚燒(目前主要處理方式仍為填埋處置)。這種處理路線有一個嚴(yán)重短板，即需要不斷擴大焚燒處理能力，而且，焚燒處理設(shè)施的建設(shè)速度趕不上垃圾處理量的增大速度。

焚燒處理設(shè)施的建設(shè)周期較長，從立項到建成投產(chǎn)一般需要4年之久，而且，焚燒處理的實際處理能力具有剛性，正是基于這兩個特性導(dǎo)致焚燒處理設(shè)施不能一勞永逸地解決垃圾處理問題。

如日均生活垃圾處理量超過15000噸/日和年增長率高達5%以上的廣州市，一座2000噸/日處理能力的焚燒處理設(shè)施剛建成，垃圾增量便超過了2000噸/日。一旦垃圾處理能力出現(xiàn)新缺口，意味著新設(shè)施剛建成，又得馬上籌建新設(shè)施，如此往復(fù)，乃至形成惡性循環(huán)，這也是焚燒填埋為垃圾處理主要方式的建設(shè)之困。

短板之二：處理設(shè)施建設(shè)周期長、難落地

因土地供應(yīng)緊缺、居民生態(tài)環(huán)境和健康保護意識較強、垃圾及垃圾處理的鄰避性和長期以來垃圾處理服務(wù)供給需求分離等因素，導(dǎo)致生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)呈現(xiàn)兩個短板：一是生活垃圾處理設(shè)施落地異常艱難，個別城市焚燒填埋設(shè)施落地需要5年以上之久，致使這類設(shè)施的建設(shè)期長達10年甚至更長;二是生活垃圾終端處理設(shè)施分布極不合理，處理設(shè)施多位于行政區(qū)劃邊界或經(jīng)濟發(fā)展較落后鎮(zhèn)，導(dǎo)致垃圾運輸距離長和運輸成本高，激化處理設(shè)施所在地的不滿情緒。

短板之三：生產(chǎn)者責(zé)任流失

除已排放垃圾的處理服務(wù)供給外，生活垃圾處理服務(wù)供給還包括生產(chǎn)者源頭減量和回收利用服務(wù)的供給。目前，國內(nèi)普遍存在生活垃圾處理服務(wù)供給生產(chǎn)者責(zé)任流失現(xiàn)象，包括制造、運輸、商家和快遞等生產(chǎn)環(huán)節(jié)在內(nèi)的商品生產(chǎn)者把寄生在商品內(nèi)的產(chǎn)品廢棄物轉(zhuǎn)嫁給消費者，甚至有不良商販故意增多產(chǎn)品廢棄物以獲取更大利潤，無視垃圾減量和回收利用責(zé)任;消費者在通過擁有物質(zhì)產(chǎn)品而獲得使用功能的同時，也背負了垃圾減量與分類回收的責(zé)任，這也是垃圾處理服務(wù)供給與需求相分離的一種表現(xiàn)形式。

“十三五”期間，我國國民經(jīng)濟仍將以中高速增長，一些地區(qū)國民經(jīng)濟甚至高速加速增長，加上電子商務(wù)與快遞業(yè)的飛速發(fā)展導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)、消費方式改變，在生產(chǎn)者責(zé)任流失情況下，生活垃圾產(chǎn)量和處理量都將以與國民經(jīng)濟增速相近甚至更高的速率增大。

短板之四：垃圾及垃圾處理的社會性弱化

長期以來，政府不僅承擔(dān)了政府應(yīng)盡的建章立制、規(guī)范監(jiān)督和應(yīng)急保障等職能，還承擔(dān)了垃圾處理和管理垃圾處理職能，如在已排放垃圾的處理服務(wù)供給方面。目前主要方式是政府主導(dǎo)，政府決定垃圾怎么處理、服務(wù)怎么分配，供給與需求被政府分離，弱化了垃圾及垃圾處理的社會性。在垃圾處理服務(wù)供給與需求分離情況下，資源配置效率差、行業(yè)競爭力低下，商品生產(chǎn)者、垃圾排放者、已排放垃圾處理服務(wù)者等相關(guān)主體責(zé)任流失，最終體現(xiàn)就是垃圾處理體系不健全和垃圾處理能力不足。

解決之道在哪里?

政府轉(zhuǎn)變職能，引導(dǎo)市場，提高資源配置，均衡供給需求

在很多地方，面臨的現(xiàn)實問題是，雖經(jīng)百般努力，生活垃圾處理能力卻仍無實質(zhì)性提高。例如，某市10年間只建成1座2000噸/日處理能力的焚燒發(fā)電廠，最后卻不得不投資逾7億元在原垃圾填埋場挖潛以緩解圍城困境。這顯而易見的是生活垃圾處理服務(wù)供給出現(xiàn)問題。為此，筆者對補齊生活垃圾處理服務(wù)供給短板提出以下建議。

建議一：建立基于供求過程優(yōu)化組合的垃圾綜合處理體系，保障供求均衡。

建議將生活垃圾處理路線調(diào)整為“源頭減量與分類排放+已排放垃圾集中二次分選+物質(zhì)回收利用和易腐有機垃圾生化處理+焚燒處理+填埋處置”，推動垃圾衍生燃料的制作與應(yīng)用，逐步建立起源頭減量與分類排放、物質(zhì)回收利用、能量回收利用和填埋處置并重的垃圾綜合處理體系，并對各種處理方式合理定價。

建議二：建立生活垃圾處理服務(wù)跨域合作機制，提高垃圾處理的效率效益。

建議下列4種情形下，推動垃圾處理跨行政區(qū)劃合作(以下簡稱“跨域合作”)：一是如廣州、上海、北京這樣的一線城市，本地土地資源緊張而資金充足，有意愿尋求外地提供垃圾處理服務(wù);二是如珠三角、長三角、京津冀這樣的都市圈區(qū)域，它們的地域相鄰、交通便捷、聯(lián)系緊密和產(chǎn)業(yè)互補，同城化趨勢明顯，出于功能布局需要，有必要統(tǒng)籌垃圾處理;三是一些人口較少地區(qū)，本地垃圾處理量小乃至形不成垃圾集中處理的規(guī)模效應(yīng);四是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)需要外地提供垃圾處理資金等資源支持。

建議三：創(chuàng)新商業(yè)模式，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，落實生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。

推動生產(chǎn)生活融合，鼓勵生產(chǎn)者從銷售物質(zhì)產(chǎn)品向銷售產(chǎn)品的使用價值(功能)轉(zhuǎn)變，促進生產(chǎn)者負責(zé)快遞包裝垃圾、廢舊動力電池等大宗垃圾的源頭減量和回收利用責(zé)任。不僅承擔(dān)起包裝信息告知責(zé)任和環(huán)境保護知識教育責(zé)任，更要承擔(dān)起經(jīng)濟責(zé)任、物質(zhì)回收利用責(zé)任和環(huán)境損害補償與賠償責(zé)任，切實落實生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。

可借鑒德國建立包裝業(yè)協(xié)會的經(jīng)驗，相關(guān)行業(yè)組建垃圾回收利用協(xié)會或聯(lián)盟，建立垃圾回收利用基金，鼓勵清潔生產(chǎn)和綠色包裝，創(chuàng)新商業(yè)模式和垃圾回收利用方式方法，打造商品制造、配送、垃圾回收與利用產(chǎn)業(yè)鏈。

建議四：轉(zhuǎn)變政府管理垃圾處理的職能，注重政府引導(dǎo)垃圾治理的職能，保障政府、企業(yè)、公眾良性互動和共治。

明確政府、企業(yè)與公眾分工，確保企業(yè)和公眾的權(quán)利，促使政府專注于建章立制、規(guī)范監(jiān)督和保障供給，形成政府依法行政和社會自主自治的局面。政府保障供給的作用主要是保障垃圾處理產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障垃圾處理的行業(yè)利潤、參與應(yīng)急保障等公益性較強的垃圾處理服務(wù)作業(yè)，而非包攬垃圾處理服務(wù)。

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