蜀中自有“天無三日晴”和“蜀犬吠日”之說，意指盆地環(huán)山，水汽不散，難見太陽。四川還有“千河之省”之稱，且地處長(zhǎng)江上游，生態(tài)安全地位突出。作為西部經(jīng)濟(jì)大省，10年來，四川GDP翻了兩番，今年前三季度，經(jīng)濟(jì)總量躍至全國(guó)第六。既要服務(wù)大局，又要守住底線，環(huán)保工作任重道遠(yuǎn)。在“十二五”收官、“十三五”啟幕之際，本報(bào)記者獨(dú)家對(duì)話四川省環(huán)保廳廳長(zhǎng)姜曉亭，暢談改革之策，暢想改革之路。

對(duì)話人：四川省環(huán)境保護(hù)廳廳長(zhǎng)姜曉亭

采訪人：本報(bào)記者岳躍國(guó)

當(dāng)前環(huán)境保護(hù)面臨什么樣的難度？

■常規(guī)辦法解決不了我國(guó)的環(huán)境問題，必須改革

中國(guó)環(huán)境報(bào)：當(dāng)前環(huán)境保護(hù)面臨什么樣的難度？如何定位？

姜曉亭：常規(guī)的辦法解決不了我國(guó)的環(huán)境問題。

這一判斷基于3方面的考慮：一是我國(guó)遇到的環(huán)境問題在人類歷史上前所未遇，解決難度也前所未遇；二是環(huán)保工作特別復(fù)雜，既涉宏觀，又涉中觀，還涉微觀；三是環(huán)保工作既需要多部門協(xié)同又是多部門交叉，一家說了不算，一家也辦不成。

這是現(xiàn)階段環(huán)保工作的3個(gè)困難，也是定位環(huán)境保護(hù)所處階段的前提�？傮w來看，我國(guó)改革開放創(chuàng)造了一個(gè)奇跡，環(huán)境保護(hù)也要相應(yīng)地創(chuàng)造出一個(gè)奇跡來匹配。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：如何理解既涉宏觀，又涉中觀，還涉微觀？

姜曉亭：橫向來看，環(huán)保部門跟其他部門很不一樣。有的管宏觀，如發(fā)改部門；有的管中觀，如農(nóng)口的各個(gè)部門；有的管微觀，如食品安全、質(zhì)檢等部門。而環(huán)保部門是宏觀、中觀、微觀都有涉及：宏觀如總量減排、戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和政策環(huán)評(píng)等；中觀如行業(yè)環(huán)評(píng)、區(qū)域環(huán)評(píng)、行業(yè)核查等；微觀如執(zhí)法、監(jiān)測(cè)等。

縱向來看，以前的污染主要指工業(yè)的廢氣、廢水、廢渣，現(xiàn)在是水、氣、聲、渣、射、土、光、熱都有，全要素、全過程都要管。污染防治既涉及產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)、規(guī)模，又涉及項(xiàng)目設(shè)備、工藝、技術(shù)。前者宏觀，是規(guī)劃環(huán)評(píng)問題；后者微觀，是項(xiàng)目環(huán)評(píng)問題。

這就要求環(huán)保部門既要有宏觀視野、宏觀思維、大局觀念，又要從細(xì)處著手、落到實(shí)處接地氣，難度特別大。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：從宏觀層面推進(jìn)環(huán)境保護(hù)存在哪些體制障礙？

姜曉亭：環(huán)境問題涉及很多部門，存在職能交叉，必須協(xié)同作戰(zhàn)。而“部門推動(dòng)部門”難度大。一般情況下，部門推動(dòng)不了部門，只能靠更高層的領(lǐng)導(dǎo)來推動(dòng)，但又不可能事無巨細(xì)都讓領(lǐng)導(dǎo)來推。

比如水，實(shí)際就8個(gè)字：水多、水少，水清、水渾。多了是洪水，少了是旱災(zāi)，水清是水質(zhì)問題，水渾是水土流失問題。單一個(gè)“水”就涉及水利、國(guó)土、環(huán)保等若干部門，環(huán)保一家說了不算，也不可能一家把事辦成。

有的事都來爭(zhēng)，有的事都不干。都來爭(zhēng)時(shí)，環(huán)保經(jīng)常爭(zhēng)不過；都不干時(shí)，環(huán)保卻還得干。最郁悶的是，雖然沒爭(zhēng)過，但責(zé)任有時(shí)還得扛。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：有人說目前環(huán)保工作很難令人滿意，您怎么看？

姜曉亭：確實(shí)是這樣。在政風(fēng)行風(fēng)等各類考核中，環(huán)保的名次很容易靠后，要么是中等，要么干脆墊底。排在中等就說明干得還不錯(cuò)，大家還認(rèn)同你。

正是因?yàn)樯婕安块T眾多，職能交叉，環(huán)保的事很容易“上、下、左、右”都不滿意。比如環(huán)評(píng)，對(duì)有些項(xiàng)目，批了群眾不高興，不批領(lǐng)導(dǎo)不高興。水污染一線，批了下游不高興；大氣污染一片，批了周邊不高興。不高興的人，到考核的時(shí)候就會(huì)“發(fā)聲”；覺得環(huán)保還不錯(cuò)的，考核的時(shí)候通常又是“沉默的大多數(shù)”，他覺得環(huán)境本來就這樣，沒變好，也沒變差，今天天氣好，跟你環(huán)保部門有啥關(guān)系？沒關(guān)系。所以環(huán)保要讓人滿意很難。

環(huán)保部門在環(huán)境應(yīng)急中應(yīng)承擔(dān)什么角色？

■環(huán)境應(yīng)急改革需界定責(zé)任，不能處理救火隊(duì)員

中國(guó)環(huán)境報(bào)：很多環(huán)保局長(zhǎng)都擔(dān)心環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，您呢？

姜曉亭：現(xiàn)階段環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可以減少，但不可避免。既然不可避免，就應(yīng)該辦好兩件事，一是事故責(zé)任界定要明確，二是要完善應(yīng)急體系。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：責(zé)任界定不明確主要體現(xiàn)在哪些方面？

姜曉亭：安全事故一旦引發(fā)環(huán)境污染，環(huán)保局長(zhǎng)很可能下課。

就事故性質(zhì)來說，絕大部分是安全事故，環(huán)境污染是次生災(zāi)害，如一些爆炸事故，是典型的安全事故，環(huán)保和消防同時(shí)控制災(zāi)害。

但現(xiàn)在的情況是環(huán)保去應(yīng)急，結(jié)果還可能被處罰。我們跟消防隊(duì)員一樣是“救火”的，火滅后卻要受處分，這個(gè)導(dǎo)向不好。一定要明確責(zé)任，不能誤判，不能把“救火”隊(duì)員給處理了，要不以后沒人干活了。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：環(huán)保部門在環(huán)境應(yīng)急中應(yīng)承擔(dān)什么角色？

姜曉亭：環(huán)境應(yīng)急要實(shí)行屬地負(fù)責(zé)制。環(huán)保部門主要做3件事：一是回答“怎么樣”，污染是什么情況。二是說“怎么辦”，拿出解決方案。三是盡力組織救援，環(huán)保專家現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，提供線索，緊急調(diào)配。其他應(yīng)該由地方政府負(fù)責(zé)，環(huán)保部門不可能養(yǎng)很多人來應(yīng)急。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：有人認(rèn)為應(yīng)急體系平時(shí)就是個(gè)擺設(shè)，您怎么看？

姜曉亭：應(yīng)急體系是必要的，應(yīng)急物資在大部分時(shí)間看著像是沒用，但是到了關(guān)鍵時(shí)候，沒有這個(gè)“擺設(shè)”還真不行。

一個(gè)完整的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系離不開重化工、石化，這是回避不了的。既然有風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境應(yīng)急體系就必須要有。我認(rèn)為，至少要在省、市兩級(jí)先建起來。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：應(yīng)急體系建設(shè)的重點(diǎn)有哪些方面？

姜曉亭：重點(diǎn)應(yīng)放在應(yīng)急指揮體系、應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急專家、應(yīng)急物資、應(yīng)急分類上。關(guān)鍵要做好分類，哪類事故該怎么處理、不能怎么處理，事先應(yīng)重點(diǎn)明確，相當(dāng)于一個(gè)詳細(xì)的技術(shù)指南。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：您說的技術(shù)指南是不是應(yīng)急預(yù)案？

姜曉亭：不是。應(yīng)急指南，通俗講就是應(yīng)急注意事項(xiàng)，是指應(yīng)急分類。應(yīng)急指南應(yīng)盡可能詳細(xì)，應(yīng)急預(yù)案則不必。因?yàn)檎嬲膽?yīng)急過程只能現(xiàn)場(chǎng)隨機(jī)應(yīng)變，絕不能教條主義，照搬預(yù)案。

“十三五”期間，總量減排應(yīng)堅(jiān)持什么改革取向？

■總量減排改革應(yīng)力戒虛增實(shí)減，尊重差異化管理

中國(guó)環(huán)境報(bào)：“十三五”期間，總量減排應(yīng)堅(jiān)持什么改革取向？

姜曉亭：總量減排作為一種約束性指標(biāo)，強(qiáng)化了地方政府的責(zé)任。尤其是今后要實(shí)行“黨政同責(zé)”，各級(jí)黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)很重視，對(duì)推進(jìn)環(huán)保工作很有效。

但有效不等于合理，尤其要研究使總量減排與環(huán)境質(zhì)量改善直接掛鉤，建立正相關(guān)關(guān)系。要防止出現(xiàn)兩類情形：一是“虛增實(shí)減”，二是針對(duì)性差。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：怎么理解“虛增實(shí)減”？

姜曉亭：先說“虛增”。排污總量是根據(jù)GDP、工業(yè)增加值、城市化率等指標(biāo)計(jì)算出來的。一旦為了政績(jī)或其他方面考慮，把這些指標(biāo)搞得很“漂亮”，排污量相應(yīng)就“增加”了。

再看“實(shí)減”。減排工作必須落在一個(gè)個(gè)項(xiàng)目上，必須實(shí)實(shí)在在減下去。一旦“虛增”，減排就麻煩了。如城市化率，每增加一個(gè)百分點(diǎn)，增加的COD排污量就算出來了，就要建設(shè)相應(yīng)規(guī)模的污水處理廠。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：“虛增實(shí)減”會(huì)造成什么問題？

姜曉亭：一邊虛增，一邊實(shí)減，中間就可能錯(cuò)位：第一，地方花不起錢建處理設(shè)施；第二，花了錢建起了處理設(shè)施后，發(fā)現(xiàn)沒那么多污染物要處理，最后很可能就成了擺設(shè)，成了形象工程。

排污總量如果完全按照統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來計(jì)算，有點(diǎn)機(jī)械化。如果縮小行政區(qū)域，根據(jù)實(shí)際情況核查排污總量，肯定弄得清楚，哪怕是計(jì)算也會(huì)算得相對(duì)準(zhǔn)確，但這涉及上下級(jí)之間建立信任文化的問題。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：您剛才說總量減排針對(duì)性不強(qiáng)，如何理解？

姜曉亭：現(xiàn)在指標(biāo)設(shè)計(jì)往往“一刀切”，沒有充分考慮中國(guó)之大、差異之大，不是很合理。因?yàn)榧s束性指標(biāo)是和“官帽子”掛鉤的，指標(biāo)完不成還要追究責(zé)任，地方可能會(huì)把力量用偏。

如果當(dāng)?shù)刂饕h(huán)境問題不是減排約束的那些問題，就會(huì)造成地方花了“主要的”精力去解決一個(gè)“次要的”問題，而主要問題、難點(diǎn)問題并沒得到解決。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：如何解決這一問題？

姜曉亭：我覺得，總量減排就是應(yīng)該實(shí)施“差異化”管理，要么從頂層設(shè)計(jì)上改，要么讓地方提方案，核心是符合地方實(shí)際，有利于本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善。減排指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮本地區(qū)主要污染物排放現(xiàn)狀，和環(huán)境質(zhì)量改善掛鉤。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：四川這方面有何探索？

姜曉亭：舉個(gè)例子，在四川“三州”（涼山州、阿壩州、甘孜州），工業(yè)很少，甚至有人戲稱“打鐵就是工業(yè)”、“燒餅就是服務(wù)業(yè)”。在這些地方實(shí)施總量減排，有時(shí)連基數(shù)都沒有，再減就成負(fù)數(shù)了。因此，四川省在下指標(biāo)的時(shí)候?qū)⒖偭繙p排改成了總量控制。

下一步改革中有哪些問題需要特別關(guān)注？

■改革不等于完全做減法，更不能越改越復(fù)雜

中國(guó)環(huán)境報(bào)：現(xiàn)在有一種傾向，一說改革就是做減法，您怎么看？

姜曉亭：確實(shí)有這種傾向，好像一說改革就是要把什么東西給減掉，這就把簡(jiǎn)政放權(quán)和改革混淆了。簡(jiǎn)政放權(quán)是改革的一個(gè)措施，但改革不等于簡(jiǎn)化，有些東西可能還要增加，還要強(qiáng)化、精細(xì)化。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：與其他部門相比，環(huán)保部門簡(jiǎn)政放權(quán)有何特殊性？

姜曉亭：原來的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性審查，我認(rèn)為確實(shí)要簡(jiǎn)政放權(quán)。經(jīng)濟(jì)可不可行，技術(shù)可不可行，產(chǎn)品有沒有市場(chǎng)，那是業(yè)主自己考慮的事兒，政府去管有點(diǎn)滑稽。

但是環(huán)保不一樣，是公益性的。經(jīng)濟(jì)可行不可行，業(yè)主關(guān)心；環(huán)境可行不可行，業(yè)主不太關(guān)心，跟他的利益不掛鉤，也很難把這事做好。同時(shí)，環(huán)境問題往往是區(qū)域性和流域性的，單個(gè)業(yè)主也解決不了。

這就要政府來做�？傮w來講，哪些權(quán)該放，哪些不能放，哪些要加強(qiáng)，現(xiàn)在邊界不太清楚。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：有人反映，在一些地方，簡(jiǎn)政放權(quán)后審批反而復(fù)雜了，原因何在？

姜曉亭：各部門都在放權(quán)，但關(guān)注點(diǎn)不同，標(biāo)準(zhǔn)不同。發(fā)改委管投資，下放權(quán)限時(shí)，主要考慮投資規(guī)模和產(chǎn)業(yè)政策，而環(huán)保主要考慮環(huán)境敏感度。

比如，投資1億元建蓄電池廠，在發(fā)改部門看來很小，但環(huán)保部門就高度重視，弄不好可能出現(xiàn)血鉛事故，管得很嚴(yán)，審批層級(jí)比較高。

反過來也一樣，有些項(xiàng)目環(huán)保認(rèn)為可以放的，其他部門又不能放。比如城市軌道交通，因?yàn)樵诘叵�，環(huán)境影響不大，審批權(quán)可以下放。但在其他部門看來，因?yàn)橥顿Y大，審批層級(jí)比較高。

這就形成了錯(cuò)位下放，一個(gè)項(xiàng)目，有的手續(xù)在部里批，有的在省里批，有的在市里批，個(gè)別甚至是縣里批，把業(yè)主弄暈了。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：簡(jiǎn)政放權(quán)后，一般項(xiàng)目不環(huán)評(píng)就可以核準(zhǔn)，有何影響？

姜曉亭：項(xiàng)目核準(zhǔn)精簡(jiǎn)前置審批后，只保留規(guī)劃選址、用地預(yù)審兩項(xiàng)，對(duì)重特大項(xiàng)目將環(huán)評(píng)審批作為前置條件，俗稱“兩個(gè)半”前置。

也就是說，不是重特大項(xiàng)目不環(huán)評(píng)就可以核準(zhǔn)。但環(huán)評(píng)還得保留，這樣一來，環(huán)評(píng)本來是核準(zhǔn)的前置條件，現(xiàn)在變成了開工的前置條件。

對(duì)于業(yè)主，原來到發(fā)改委去，發(fā)改委告知前置有多少個(gè)、到哪些部門去辦。現(xiàn)在不行了，業(yè)主拿到核準(zhǔn)也不能開工，因?yàn)檫�缺很多開工的前置條件。

但業(yè)主搞這類項(xiàng)目一般只搞一次，根本不知道這個(gè)項(xiàng)目要搞多少個(gè)批文。有些地方，說是簡(jiǎn)政放權(quán)，其實(shí)是越搞越復(fù)雜。業(yè)主暈，我們也暈。這個(gè)是同級(jí)部門審批“錯(cuò)位下放”的問題。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：怎樣改革能化繁為簡(jiǎn)？

姜曉亭：估計(jì)以后要搞一個(gè)投資指南才行，光搞負(fù)面清單還不行，要在投資指南里明確一個(gè)項(xiàng)目究竟要多少審批，讓業(yè)主清楚。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：制定改革方案要著重考量哪些因素？

姜曉亭：我感覺有些改革是先有一個(gè)設(shè)想，然后設(shè)計(jì)一個(gè)模式，再圍繞模式來論證怎么合理、怎么實(shí)施，最后離實(shí)際更遠(yuǎn)。我認(rèn)為，改革應(yīng)該充分考慮4個(gè)因素：科學(xué)性、合理性、有效性、可行性。

首先必須是科學(xué)的，但科學(xué)的不一定合理。比如治理土壤，把土壤洗一遍，然后種植特定的植物，長(zhǎng)了以后挖了再種，直到土壤達(dá)標(biāo)為止，這樣科學(xué)，但時(shí)間耗不起，成本也耗不起。

有效性是指不能為了改革而改革，改后一定要比改前好。可行性方面，不能到了基層沒法干，如果再來個(gè)考核，就更慘了。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：定改革方案底線在哪？

姜曉亭：改革一定要避免“自廢武功”。我個(gè)人覺得，好不容易爭(zhēng)取到了總量減排的控制制度、環(huán)評(píng)的審批制度，不要自己主動(dòng)給廢了。“廢武功”很容易，再建起來就很難。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：“十三五”期間將實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，是不是意味著環(huán)保部門擴(kuò)權(quán)了？

姜曉亭：實(shí)行垂直管理，是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行“以塊為主”的地方環(huán)保管理體制的一項(xiàng)重大改革，有利于保障環(huán)境執(zhí)法效果，減少地方干預(yù)，意義重大。但是，搞環(huán)境管理改革，還是要強(qiáng)化屬地責(zé)任。既要避免環(huán)保部門受到干擾，又要避免環(huán)保孤軍奮戰(zhàn)。

一實(shí)行垂管，就給人的感覺是，環(huán)保部門擴(kuò)權(quán)了，要一管到底了。我比較擔(dān)心，在一些地方，這樣反而減輕了地方政府的屬地責(zé)任。環(huán)保以前是監(jiān)管，我們扮演的角色主要是監(jiān)管，不是主管。一旦屬地責(zé)任沒有了，其他部門不管了，環(huán)保就成了孤軍奮戰(zhàn)。

千萬不能因?yàn)榇怪惫芾�，淡化了其他部門的責(zé)任，減輕了地方的屬地責(zé)任，一定要避免環(huán)境保護(hù)成了環(huán)保一家的事。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：垂直管理以后，人、財(cái)兩方面的關(guān)系能不能理得順？

姜曉亭：系統(tǒng)內(nèi)確實(shí)存在這樣的擔(dān)心，人的方面，主要是擔(dān)心人手短缺和干部流動(dòng)問題；財(cái)?shù)姆矫�，主要是�?dān)心環(huán)保資源縮小。

有人擔(dān)心，垂直管理以后，經(jīng)費(fèi)沒人管了，市縣財(cái)政不給錢了，結(jié)果環(huán)保資源反而縮小了。以前責(zé)任在地方政府身上，有多少錢都得拿出來擔(dān)這個(gè)責(zé)任，不然要被追責(zé)�，F(xiàn)在垂直管理了，跟地方?jīng)]關(guān)系了，錢也就沒有了。會(huì)不會(huì)出現(xiàn)這種問題尚不清楚，事先在頂層要協(xié)調(diào)好。

還有一個(gè)擔(dān)憂就是人的問題。一個(gè)問題是，基層環(huán)保部門行政編制嚴(yán)重不足，很多單位都是從監(jiān)察、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)抽借人員使用，一旦省上垂直管理，基層行政編制短缺人員到不了位，環(huán)保行政工作運(yùn)轉(zhuǎn)就面臨困難。所以，垂直管理一定要同步解決好人員編制問題。另一個(gè)問題就是干部渠道問題，垂直管理以后，會(huì)不會(huì)環(huán)保干部只在系統(tǒng)內(nèi)流動(dòng)，流動(dòng)渠道會(huì)不會(huì)收窄，這個(gè)問題要思考。有人覺得現(xiàn)在環(huán)保干部出路就不理想，但愿改了以后，不要更不理想。