2015年4月16日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“水十條”)。這是繼2013年9月出臺(tái)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“大氣十條”)之后，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的第二個(gè)環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃，是新一屆政府的第二個(gè)環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃綱領(lǐng)。

同時(shí)，《土壤污染治理行動(dòng)計(jì)劃》近日已由環(huán)保部提交至國(guó)務(wù)院審議，預(yù)計(jì)今年年內(nèi)或明年初將會(huì)出臺(tái)。

站在“十二五”的收官之年，我們應(yīng)當(dāng)如何從深化改革的角度評(píng)價(jià)已經(jīng)出臺(tái)的“大氣十條”和“水十條”，建言即將出臺(tái)的“土十條”?這對(duì)于制定更加富有改革精神的的環(huán)保“十三五”規(guī)劃，完善現(xiàn)有的環(huán)境法律、法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，理順、創(chuàng)新環(huán)境管理體制機(jī)制，都具有十分重要的意義。

為此，《中國(guó)環(huán)境管理》專(zhuān)訪了中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所所長(zhǎng)王毅。王毅強(qiáng)調(diào)指出，“我們要建設(shè)生態(tài)文明，目前馬上進(jìn)行環(huán)境大部制改革還存在一定困難，但是也要嘗試進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新。”

他認(rèn)為，“既然單憑過(guò)去我們慣用的由地方和部門(mén)組成的聯(lián)席工作會(huì)議制度難以發(fā)揮理想作用，那么我們?cè)趨^(qū)域污染控制上應(yīng)當(dāng)尋找新的突破口，嘗試設(shè)立環(huán)境管理的區(qū)域(流域)派出機(jī)構(gòu)，構(gòu)建區(qū)域(流域)環(huán)境綜合管理體系，統(tǒng)籌區(qū)域大氣污染防治和流域水污染防治。”

“大氣十條”2014年效果顯著

《中國(guó)環(huán)境管理》：“大氣十條”從2013年9月實(shí)施至今，已有一年半的時(shí)間過(guò)去，您如何評(píng)價(jià)“大氣十條”的實(shí)施效果?

王毅：從環(huán)保部門(mén)提供的數(shù)據(jù)來(lái)看，“大氣十條”在三大重點(diǎn)區(qū)域的實(shí)施效果還是非常不錯(cuò)的。

根據(jù)環(huán)保部的統(tǒng)計(jì)，2014年，我國(guó)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大重點(diǎn)區(qū)域省份PM2.5濃度較2013年均出現(xiàn)不同程度下降。其中，在京津冀地區(qū)，北京2014年P(guān)M2.5年均濃度為85.9微克/立方米，較2013年下降4%;天津2014年P(guān)M2.5年均濃度為83微克/立方米，較2013年下降13.5%;河北2014年P(guān)M2.5年均濃度為95微克/立方米，較2013年下降12%。在長(zhǎng)三角地區(qū)，上海2014年P(guān)M2.5年均濃度為52微克/立方米，較2013年下降16.1%;江蘇2014年P(guān)M2.5年均濃度為66微克/立方米，較2013年下降9.6%;浙江2014年P(guān)M2.5年均濃度為53微克/立方米，較2013年下降13.1%。在珠三角地區(qū)，廣東9城市2014年P(guān)M2.5年均濃度為42微克/立方米，較2013年平均下降10.6%。

在上述7個(gè)省區(qū)中，北京PM2.5年均濃度的降幅最低，未能達(dá)到2014年年初預(yù)定的下降5%的目標(biāo)。除北京之外，其余地區(qū)的PM2.5年均濃度降幅都很大，均在10%以上。

上述結(jié)果說(shuō)明“大氣十條”的實(shí)施成果顯著，我們要穩(wěn)固這樣的成果，防止它在接下來(lái)幾年的反彈。如果按照這樣的治理速度下去，“大氣十條”確定的空氣質(zhì)量改善目標(biāo)是可以實(shí)現(xiàn)的。

當(dāng)然，也有人懷疑上述減排成績(jī)的真實(shí)性。為什么京津冀三省市的PM2.5年均濃度下降幅度如此懸殊?天津和河北的數(shù)據(jù)會(huì)不會(huì)有水分?由于目前還沒(méi)有充分的依據(jù)，也只能是保持必要的懷疑而已。但無(wú)論如何，分析減排的貢獻(xiàn)因素和成本效益是必要的，比如是否對(duì)經(jīng)濟(jì)減速產(chǎn)生一定影響，以及所花費(fèi)的代價(jià)和產(chǎn)生的社會(huì)成本等。

治霾目標(biāo)需科學(xué)、可達(dá)

《中國(guó)環(huán)境管理》：盡管河北2014年的減排成績(jī)非常不錯(cuò)，但河北仍計(jì)劃加壓加碼，制定《河北省大氣污染深入治理三年(2015-2017)行動(dòng)方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)方案》)。對(duì)此，您怎么看?

王毅：根據(jù)河北省長(zhǎng)張慶偉在河北省十二屆人大三次會(huì)議上的政府工作報(bào)告，2014年河北的PM2.5、PM10、二氧化硫、一氧化碳、二氧化氮、臭氧平均濃度分別下降了12%、13.2%、25.7%、16.7%、5.9%和13.7%，超額完成國(guó)家下達(dá)任務(wù)。盡管2014年的減排成績(jī)喜人，但目前河北整體減排壓力依然巨大。環(huán)保部今年公布的2014年環(huán)境狀況質(zhì)量公報(bào)，空氣質(zhì)量相對(duì)較差的10個(gè)城市分別是保定、邢臺(tái)、石家莊、唐山、邯鄲、衡水、濟(jì)南、廊坊、鄭州和天津，其中河北占了7個(gè)。河北可能出于急于摘掉重污染城市“摘帽”的原因，因此，河北正在研究制定更加嚴(yán)格的《河北省大氣污染深入治理三年(2015-2017)行動(dòng)方案》。

實(shí)際上，河北已于2013年9月發(fā)布了《河北省大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》)，也就是人們通常所說(shuō)的河北落實(shí)“大氣十條”的實(shí)施細(xì)則。但根據(jù)清華大學(xué)和中國(guó)清潔空氣聯(lián)盟聯(lián)合完成的名為《基于‘大氣十條’的京津冀地區(qū)細(xì)顆粒物污染防治政策效果評(píng)估》報(bào)告(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《效果評(píng)估》)，認(rèn)為即使全面落實(shí)現(xiàn)有的減排政策，到2017年，河北省部分地區(qū)的PM2.5濃度仍然不能降低25%以上，即有可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)家規(guī)定的目標(biāo)。這份《評(píng)估報(bào)告》引起了當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的重視，準(zhǔn)備啟動(dòng)進(jìn)一步的《行動(dòng)方案》也就不奇怪了。

不過(guò)，我個(gè)人認(rèn)為，大氣十條提出的目標(biāo)是非常高的，其論證的科學(xué)性和成本估計(jì)并不充分。而河北省的《實(shí)施方案》提出的治霾措施已經(jīng)夠嚴(yán)格了，最終能夠落實(shí)多少，還存在較多的不確定性。所以，如果我們?cè)诂F(xiàn)有的政策基礎(chǔ)上繼續(xù)加碼，增加更為嚴(yán)格的政策措施，不是喊喊政治口號(hào)那么簡(jiǎn)單，必須考慮可行性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的承受程度，并與各相關(guān)方充分討論和達(dá)成共識(shí)。

實(shí)際上，從2014年的治理效果來(lái)看，《評(píng)估報(bào)告》可能低估了《實(shí)施方案》的政策效果。假設(shè)《評(píng)估報(bào)告》的結(jié)論能夠成立，那么我們需要做的并非是馬上加碼加壓，而是要反思我們之前確定的治霾目標(biāo)是否科學(xué)。治霾不僅要考慮環(huán)境的要求，也要考慮遵循轉(zhuǎn)型發(fā)展的規(guī)律和社會(huì)承受度，防止因此可能產(chǎn)生新的問(wèn)題和不穩(wěn)定，要從單純強(qiáng)調(diào)治理目標(biāo)轉(zhuǎn)向治理體系和治理能力的現(xiàn)代化上。畢竟灰霾的形成可謂冰凍三尺，非一日之寒，其治理也不可能畢其功于一役。無(wú)論是河北還是其他地區(qū)的治霾都需要科學(xué)規(guī)劃，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展，而非一味求快，否則反而有可能事倍功半。

區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控需要制度創(chuàng)新

《中國(guó)環(huán)境管理》：大氣污染的區(qū)域型特征已經(jīng)非常明顯，而“大氣十條”在體制機(jī)制上并未提出針對(duì)性特別強(qiáng)的措施。對(duì)此，您希望在環(huán)保“十三五”規(guī)劃中做出那些探索?

王毅：目前，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控在“大氣十條”里規(guī)定得比較空泛。在落實(shí)“大氣十條”的過(guò)程中，京津冀及周邊地區(qū)、長(zhǎng)三角和珠三角已經(jīng)建立了區(qū)域大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)席會(huì)議制度。該聯(lián)席會(huì)議由區(qū)域內(nèi)各省(區(qū)、市)人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)參加，通過(guò)定期領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議和辦公室工作會(huì)議兩種主要形式，研究協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)突出環(huán)境問(wèn)題，并組織實(shí)施環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等大氣污染防治措施。聯(lián)席會(huì)議還負(fù)責(zé)通報(bào)區(qū)域大氣污染防治工作進(jìn)展，研究確定階段性工作要求、工作重點(diǎn)與主要任務(wù)。

從過(guò)往環(huán)保系統(tǒng)及相關(guān)領(lǐng)域的類(lèi)似聯(lián)席會(huì)議的管理效果來(lái)看，一方面，作為臨時(shí)性的協(xié)調(diào)議事機(jī)制，其能否科學(xué)有效決策存在疑問(wèn);另一方面，由于不屬于常設(shè)機(jī)構(gòu)和缺少利益相關(guān)方參與，即使產(chǎn)生決策而能否實(shí)施也有很大的不確定性，所以這種聯(lián)席會(huì)議制度的效果并不理想。

我們加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和進(jìn)行體制改革、制度創(chuàng)新，這是黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和剛出臺(tái)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》的基本要求。

雖然在當(dāng)前條件下，進(jìn)行大規(guī)模的環(huán)境大部制改革還存在一定困難，但我們可以針對(duì)當(dāng)前環(huán)境問(wèn)題的特點(diǎn)，在區(qū)域(流域)污染綜合防治上尋找突破口。即嘗試把現(xiàn)行的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)和區(qū)域環(huán)境督查機(jī)構(gòu)坐實(shí)，通過(guò)立法和行政授權(quán)加強(qiáng)其機(jī)構(gòu)職能，可以先小范圍進(jìn)行試點(diǎn)改革，逐步使其真正成為環(huán)境管理的區(qū)域(流域)派出機(jī)構(gòu)，并借此構(gòu)建區(qū)域(流域)環(huán)境綜合管理體系，統(tǒng)籌區(qū)域大氣污染和流域水污染的綜合防治。通過(guò)制度創(chuàng)新，使區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制和流域協(xié)作機(jī)制落到實(shí)處。

多個(gè)部門(mén)之間統(tǒng)籌是挑戰(zhàn)

《中國(guó)環(huán)境管理》：繼“大氣十條”之后，國(guó)務(wù)院于4月16日出臺(tái)了“水十條”，您如何整體評(píng)價(jià)“水十條”?

王毅：作為新一屆政府的第二個(gè)環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃綱領(lǐng)，“水十條”彰顯了新一屆政府治理和改善水體環(huán)境的決心和意志，回應(yīng)了人民群眾的關(guān)切。

首先，從編制過(guò)程來(lái)看，我認(rèn)為還可以吸納更多利益相關(guān)方參與。根據(jù)環(huán)保部的解讀材料介紹，“水十條”的起草工作自2013年4月起，主要經(jīng)歷了準(zhǔn)備、編制、征求意見(jiàn)和報(bào)批4個(gè)階段，先后6次征求中央及國(guó)務(wù)院34個(gè)部門(mén)和單位意見(jiàn)，兩次征求各省(區(qū)、市)人民政府意見(jiàn)，3次組織專(zhuān)題調(diào)研，歷時(shí)近兩年，30次易稿。從中不難看出，“水十條”的起草過(guò)程中主要征求了政府部門(mén)的意見(jiàn)，而在征求專(zhuān)家、企業(yè)、公眾和其他利益相關(guān)者的意見(jiàn)這一方面則顯得不足。無(wú)論是新環(huán)保法還是“水十條”，信息公開(kāi)和公眾參與都是其重要內(nèi)容。而我認(rèn)為，公眾參與不應(yīng)僅限于政策出臺(tái)之后的階段，也可以擴(kuò)展至政策制定的過(guò)程中。既然“水十條”討論的是公共事務(wù)議題，那么為什么不可以在制定過(guò)程中向包括公眾在內(nèi)的更多利益相關(guān)者征求意見(jiàn)呢?通過(guò)充分討論不僅可以豐富我們的規(guī)定，更重要的是通過(guò)協(xié)商達(dá)成共識(shí)，有利于未來(lái)行動(dòng)的落實(shí)。因此，我希望正在制定中的“土十條”在這方面可以做得更好。

其次，從治理水體環(huán)境的職責(zé)分工來(lái)看，“水十條”的創(chuàng)新是規(guī)定了國(guó)務(wù)院各部門(mén)的具體分工，但對(duì)部門(mén)如何統(tǒng)籌的制度設(shè)計(jì)略顯不足。“水十條”明確了環(huán)保、發(fā)改、科技、工業(yè)、財(cái)政、國(guó)土、交通、住建、水利、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、海洋等多個(gè)部門(mén)在每一項(xiàng)任務(wù)上的職責(zé)，但對(duì)如何統(tǒng)籌各方開(kāi)創(chuàng)“九龍”合力、系統(tǒng)治理的新氣象，并沒(méi)有清晰的制度安排。盡管“水十條”提出建立全國(guó)水污染防治工作協(xié)作機(jī)制，但這一說(shuō)法過(guò)于原則化，缺乏可操作性。部門(mén)協(xié)調(diào)一直是過(guò)去其他水污染防治工作開(kāi)展過(guò)程中的難點(diǎn)，那么新的治水行動(dòng)綱領(lǐng)應(yīng)該對(duì)這一難點(diǎn)提出相對(duì)明晰的解決方案。

再者，從“水十條”落實(shí)的工作機(jī)制來(lái)看，“水十條”主要關(guān)注了從部委“條條”的角度如何操作的問(wèn)題，而對(duì)從地方政府“塊塊”的角度如何操作、“條條”“塊塊”如何協(xié)作的問(wèn)題重視不夠。水環(huán)境治理從本質(zhì)上說(shuō)是跨行政區(qū)、跨部門(mén)的流域綜合治理問(wèn)題，因此地方政府間如何協(xié)作尤為重要，通過(guò)“條條”“塊塊”協(xié)作解決區(qū)域性流域性環(huán)境問(wèn)題更為重要。

水環(huán)境監(jiān)測(cè)體系需細(xì)化

《中國(guó)環(huán)境管理》：“水十條”提出要完善水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。對(duì)此，您如何評(píng)價(jià)“水十條”的具體要求?

王毅：監(jiān)測(cè)對(duì)一個(gè)有效的環(huán)境治理體系尤為重要。無(wú)論是政策的制定還是政策的考核都要以監(jiān)測(cè)結(jié)果為依據(jù)，因此環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)是水環(huán)境治理的一項(xiàng)前提性工作。

關(guān)于水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)還需要明確幾個(gè)問(wèn)題：到底由誰(shuí)來(lái)建，是國(guó)家來(lái)建還是可以由第三方來(lái)建?是新建環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，還是在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合?現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)如何整合，還有哪些監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)需要新建?水利部門(mén)和環(huán)保部門(mén)如何在地表水監(jiān)測(cè)上避免重復(fù)建設(shè)?地表水監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)是否需要以及如何銜接?陸海監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)如何統(tǒng)籌?這些都有待進(jìn)一步明確。

關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的復(fù)雜性，我們不妨以地下水監(jiān)測(cè)為例。國(guó)土資源部、水利部聯(lián)合申報(bào)了國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)工程，已獲國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)批復(fù)，正式進(jìn)入實(shí)施階段，預(yù)計(jì)未來(lái)三年內(nèi)完成。其中，國(guó)土資源部將建設(shè)10103個(gè)地下水監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，其中新建監(jiān)測(cè)站點(diǎn)7235個(gè)，改建監(jiān)測(cè)站點(diǎn)2868個(gè)。新建監(jiān)測(cè)站點(diǎn)中，新施工監(jiān)測(cè)井7197個(gè)，鉆探總進(jìn)尺共68.4萬(wàn)米，流量監(jiān)測(cè)站點(diǎn)38個(gè);改建監(jiān)測(cè)站點(diǎn)中，改建監(jiān)測(cè)井2809個(gè)，流量監(jiān)測(cè)站點(diǎn)59個(gè)。配套地下水信息自動(dòng)采集傳輸一體化設(shè)備10103套。水利部將建10298個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，既包括了改建監(jiān)測(cè)點(diǎn)，也包括了新建監(jiān)測(cè)點(diǎn)。預(yù)計(jì)國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)站點(diǎn)監(jiān)測(cè)控制范圍將擴(kuò)大到350萬(wàn)平方千米、站網(wǎng)密度提高到每1000平方千米5.8孔(站)，可有效提高地下水監(jiān)測(cè)自動(dòng)化和信息化水平，實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)地下水動(dòng)態(tài)的有效監(jiān)控。

這一工程的建設(shè)毫無(wú)疑問(wèn)非常及時(shí)，可以彌補(bǔ)我國(guó)地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的不足。但是從水環(huán)境治理的整體角度來(lái)看，負(fù)責(zé)地下水污染防治的環(huán)保部并沒(méi)有參與。那么環(huán)保部在沒(méi)有參與共建的情況下，能否充分共享到地下水的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)?一般來(lái)說(shuō)，沒(méi)有共建，難以共享。環(huán)保部門(mén)是否還需要另外設(shè)置地下水環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)點(diǎn)?可見(jiàn)，水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)需要一個(gè)整體的設(shè)計(jì)和推進(jìn)方案，要保證數(shù)據(jù)、信息的暢通、共享。

同時(shí)，“水十條”中提出到2017年底前，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域、海域建成統(tǒng)一的水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)。但是如果前面提到的若干疑問(wèn)沒(méi)有得到充分解決，那么上述三大重點(diǎn)區(qū)域的水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)預(yù)計(jì)難以建得讓人滿意。同樣的案例是，在國(guó)家科技重大項(xiàng)目中的“水專(zhuān)項(xiàng)”，其領(lǐng)導(dǎo)小組成員中有環(huán)保部和住建部，卻沒(méi)有水利部參與。

建議開(kāi)展環(huán)境管理流域派出機(jī)構(gòu)試點(diǎn)

《中國(guó)環(huán)境管理》：您如何評(píng)價(jià)“水十條”關(guān)于流域治理機(jī)制的設(shè)計(jì)?

王毅：“水十條”提出要完善流域協(xié)作機(jī)制，健全跨部門(mén)、跨區(qū)域、跨流域、跨海域的水環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮環(huán)境保護(hù)區(qū)域督查派出機(jī)構(gòu)和流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)的作用。但這一說(shuō)法依然不“解渴”。正如我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中看到的那樣，無(wú)論是環(huán)保部的督查中心還是水利部的流域管理派出機(jī)構(gòu)，都沒(méi)有充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。一方面，環(huán)保督查中心作為環(huán)保部的直屬事業(yè)單位沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，而流域管理委員會(huì)也難以協(xié)調(diào)地方政府;另一方面督查中心與流域管理委員會(huì)之間也未建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。

值得一提的是，過(guò)去我們?cè)谥饕饔蛟O(shè)有水資源保護(hù)局，在一個(gè)時(shí)期內(nèi)該機(jī)構(gòu)形式上曾由水利部和環(huán)保部雙重領(lǐng)導(dǎo)。但由于兩個(gè)部門(mén)在預(yù)算、人員安排、信息分享等問(wèn)題上不能達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致這個(gè)機(jī)制無(wú)疾而終。目前，流域各水利委員會(huì)只是水利部的派出機(jī)構(gòu)，不能代表環(huán)保部，更不能代表流域的各個(gè)利益相關(guān)方。

相比流域管理委員會(huì)已有《水法》的授權(quán)，環(huán)境管理流域派出機(jī)構(gòu)還沒(méi)有法律的依據(jù)，因?yàn)椤端廴痉乐畏ā凡](méi)有對(duì)該派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確的授權(quán)。

因此，我建議應(yīng)優(yōu)先開(kāi)展環(huán)境管理流域派出機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)工作，負(fù)責(zé)流域環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管和協(xié)調(diào)，也可以考慮通過(guò)流域機(jī)構(gòu)的重組將水資源管理和水環(huán)境管理統(tǒng)一起來(lái)。如果在這個(gè)方面遇到法律障礙的話，也可以向全國(guó)人大申請(qǐng)?zhí)貏e授權(quán)。

盡快明確水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制修訂的時(shí)間表

《中國(guó)環(huán)境管理》：相比各種具體的治理政策，水環(huán)境有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)在“水十條”中位置并不是很突出。“水十條”在提到標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂時(shí)，也沒(méi)有像具體政策那樣明確時(shí)間表。對(duì)此，您怎么看?

王毅：“水十條”提出制修訂地下水、地表水和海洋等環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以及城鎮(zhèn)污水處理、污泥處理處置、農(nóng)田退水等污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論是水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，還是水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，都是重要的技術(shù)法規(guī)，對(duì)水環(huán)境質(zhì)量管理至關(guān)重要。

我想特別強(qiáng)調(diào)一下水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重要性。最直接有效的例證就是，在公眾參與的推動(dòng)下，PM2.5寫(xiě)入新的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)大氣污染防治起到重要的推動(dòng)作用。

在地表水領(lǐng)域，我國(guó)《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》制訂于1983年，并先后于1988年、1999年和2002年進(jìn)行過(guò)三次修訂。現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)為2002年第三次修訂的標(biāo)準(zhǔn)，迄今已有11年未進(jìn)行修訂。建議盡快修訂這一標(biāo)準(zhǔn)：更好地根據(jù)地表水環(huán)境功能分類(lèi)和保護(hù)目標(biāo)，去確定控制水環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)和項(xiàng)目，同時(shí)，論證制定飲用水源地標(biāo)準(zhǔn)的可行性，以及納入環(huán)境健康因素的考慮等。

在地下水領(lǐng)域，我們只有《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》�，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)于1993年12月30日批準(zhǔn)，1994年10月1日實(shí)施，至今已有20多年。國(guó)土資源部已經(jīng)啟動(dòng)了修訂，但沒(méi)有明確的時(shí)間表。

在《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》之外，我們還應(yīng)該研究起草《地下水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。因?yàn)榈叵滤|(zhì)量不佳的成因很復(fù)雜，部分是地質(zhì)環(huán)境本身天然造成的某些污染物超標(biāo)，部分是人類(lèi)活動(dòng)造成�！兜叵滤|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》主要是用于評(píng)價(jià)地下水本身質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，而無(wú)法衡量人類(lèi)活動(dòng)對(duì)地下水水質(zhì)的影響。因此國(guó)家應(yīng)盡快制定《地下水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。

這些水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的起草和修訂，將影響到整個(gè)水污染防治的評(píng)價(jià)，應(yīng)盡快明確其制修訂的時(shí)間表。如果我們啟用新的標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)像空氣一樣得出完全不同的評(píng)價(jià)結(jié)果。

此外，我們還應(yīng)該在現(xiàn)有的排放標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善各個(gè)行業(yè)的用水效率、水污染物排放等標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)領(lǐng)跑者標(biāo)準(zhǔn)，以構(gòu)建一個(gè)完善的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與排放標(biāo)準(zhǔn)體系。

做好《水污染防治法》修訂

《中國(guó)環(huán)境管理》：在“水十條”實(shí)施的同時(shí)，《水污染防治法》已經(jīng)列入十二屆全國(guó)人大立法規(guī)劃的一類(lèi)立法項(xiàng)目。您對(duì)《水污染防治法》的修改有哪些建議?

王毅：首先，我期望正在修訂中的《大氣污染防治法》，能夠更好地落實(shí)新《環(huán)保法》的要求，朝著《清潔空氣法》的方向修訂，從而為后續(xù)的《水污染防治法》修訂以及《土壤污染防治法》的起草樹(shù)立一個(gè)優(yōu)秀的立法范本。

其次，《水污染防治法》應(yīng)在新《環(huán)保法》和“水十條”的基礎(chǔ)上，不僅僅是就水污染防治談水污染防治，而是能夠從宏觀的角度，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水環(huán)境治理之間的平衡關(guān)系。此外，《水污染防治法》還應(yīng)突出流域綜合管理的理念，根據(jù)流域特點(diǎn)和要求進(jìn)行統(tǒng)籌防治，綜合解決流域水問(wèn)題，并形成一部更強(qiáng)有力的《清潔水法》。

再者，新的《清潔水法》應(yīng)對(duì)我們過(guò)去關(guān)注較少的地下水污染防治和農(nóng)村水污染防治等議題，做出必要和充分的回應(yīng)。

協(xié)調(diào)三個(gè)“十條”與“十三五”規(guī)劃的關(guān)系

《中國(guó)環(huán)境管理》：“大氣十條”和“水十條”已經(jīng)實(shí)施，“土十條”已經(jīng)上報(bào)國(guó)務(wù)院。那么應(yīng)當(dāng)如何處理三個(gè)“環(huán)保十條”與環(huán)保“十三五”規(guī)劃的關(guān)系?

王毅：在“十二五”環(huán)保規(guī)劃體系里面，我們已經(jīng)有完整的大氣、水和土的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃：在大氣領(lǐng)域，有《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治十二五規(guī)劃》;在水領(lǐng)域，有《重點(diǎn)流域污染防治十二五規(guī)劃》、《全國(guó)地下水污染防治規(guī)劃(2011-2020年)》、《水質(zhì)較好湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃(2013-2020年)》;在土壤領(lǐng)域，已有《近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排》，也即實(shí)質(zhì)意義上的土壤污染防治“十二五”規(guī)劃了。

既然三個(gè)環(huán)境要素的環(huán)保規(guī)劃體系如此完整，為什么我們還要在“十二五”各個(gè)環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的有效期內(nèi)，另起爐灶再來(lái)三個(gè)橫跨“十二五”和“十三五”的環(huán)保十條?表面的理由是，中國(guó)大氣、水和土壤的防治形勢(shì)超出了預(yù)測(cè)，目標(biāo)需要加嚴(yán)，并且針對(duì)環(huán)境要素的專(zhuān)業(yè)化防治也符合環(huán)境保護(hù)的基本規(guī)律，所以要再制定三個(gè)“環(huán)保十條”。

“大氣十條”的一個(gè)結(jié)果就是在實(shí)質(zhì)意義上廢止了《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治十二五規(guī)劃》。如果說(shuō)2013年出臺(tái)的“大氣十條”屬于新一屆政府的應(yīng)急措施還可以理解，但是為什么已經(jīng)到了“十二五”末期，還要在2015年出臺(tái)“水十條”，編制“土十條”呢?

按照五年環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制的慣例，在“十三五”期間還要出臺(tái)重點(diǎn)流域污染防治規(guī)劃和土壤污染防治規(guī)劃。那么現(xiàn)在2015年再出臺(tái)有關(guān)水和土的行動(dòng)計(jì)劃，是不是就疊床架屋了呢?我們看到，在水、土十條的背景下，《地下水污染防治規(guī)劃(2011-2020》和《近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排》已經(jīng)很少被人提起了。那么這些規(guī)劃是否需要執(zhí)行、能否得到很好的執(zhí)行?

因此，我建議為了落實(shí)三中全會(huì)決定倡導(dǎo)的“多規(guī)合一”，既保證規(guī)劃的連續(xù)性和權(quán)威性，又提高規(guī)劃的質(zhì)量和減少重復(fù)，必須重新思考“十三五”環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的制定思路，在未來(lái)三個(gè)“環(huán)保十條”的基礎(chǔ)上，把環(huán)保“十三五”規(guī)劃制定為更具戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性和面向長(zhǎng)遠(yuǎn)的“綠色中國(guó)”規(guī)劃，將環(huán)境各要素統(tǒng)籌起來(lái)，為建設(shè)生態(tài)文明、繪制美麗中國(guó)和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

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