“《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）進(jìn)一步強(qiáng)化了環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍的責(zé)任和壓力，特別是在工作細(xì)節(jié)上提出了更為具體的要求，有較強(qiáng)的指導(dǎo)作用。”長(zhǎng)期在環(huán)境執(zhí)法一線工作的環(huán)境法學(xué)博士汪斌認(rèn)為，如果能夠盡快在機(jī)制創(chuàng)新方面出臺(tái)配套文件，并轉(zhuǎn)換執(zhí)法模式和執(zhí)法思路的話，《通知》將會(huì)發(fā)揮更大的作用。

《通知》提出了推動(dòng)監(jiān)管執(zhí)法全覆蓋，加大懲治力度，嚴(yán)格規(guī)范和約束執(zhí)法行為，營(yíng)造良好執(zhí)法環(huán)境，提升環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力等5個(gè)方面的要求，具體而有針對(duì)性地指出要解決環(huán)境法律法規(guī)不健全、監(jiān)管執(zhí)法缺位問題，堅(jiān)決糾正執(zhí)法不到位、整改不到位問題，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為問題，以及有效解決職責(zé)不清、責(zé)任不明和地方保護(hù)問題。

“個(gè)人認(rèn)為，基于生態(tài)文明建設(shè)、新常態(tài)、法治政府建設(shè)等國(guó)策，環(huán)保體制應(yīng)從《通知》提出的5個(gè)要求著手，進(jìn)行監(jiān)管模式方面的改革，”汪斌表示，實(shí)質(zhì)性的改革明確以后，地方監(jiān)管執(zhí)法不到位、環(huán)境違法違規(guī)案件高發(fā)頻發(fā)等問題也就不難解決了。

改變監(jiān)管密封罩思路

《通知》提出，要完善環(huán)境監(jiān)管法律法規(guī)，落實(shí)屬地責(zé)任，全面排查整改各類污染環(huán)境、破壞生態(tài)和環(huán)境隱患問題，不留監(jiān)管死角、不存執(zhí)法盲區(qū)，向污染宣戰(zhàn)。

“各個(gè)地方監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍也在一直努力達(dá)到這一目標(biāo)。”一位長(zhǎng)期工作于一線的執(zhí)法人員表示，但目前要保證所有的污染源都達(dá)標(biāo)還有相當(dāng)難度，別說(shuō)以現(xiàn)有的人力難以“不留監(jiān)管死角、不存在執(zhí)法盲區(qū)”，對(duì)于某些工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，即便人員再多數(shù)倍也做不到。

“關(guān)鍵要嘗試改變環(huán)境監(jiān)管方式。”汪斌認(rèn)為，目前的監(jiān)管模式可以說(shuō)是“保姆式”執(zhí)法。保姆式執(zhí)法，強(qiáng)調(diào)的是不停地巡查，從企業(yè)的生產(chǎn)到排放都要管理，那么，環(huán)境執(zhí)法人員有必要、有能力去管理這么多嗎？管這么多又有多大意義？

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作會(huì)議上的講話中指出，要改革創(chuàng)新監(jiān)管方式，建立一套科學(xué)監(jiān)管的規(guī)則和方法。“在這方面，我們可以借鑒一些國(guó)家的做法，對(duì)監(jiān)管對(duì)象按確定的比例隨機(jī)抽查。隨機(jī)不是隨意，而是有規(guī)則。比如100家企業(yè)，規(guī)定每年抽查百分之幾，通過(guò)‘搖號(hào)’來(lái)確定，被搖上的，就一查到底。也可以委托給第三方去查。一旦發(fā)現(xiàn)有違法行為，就要重罰，讓違法者無(wú)利可圖，甚至傾家蕩產(chǎn)。”

“這就是法網(wǎng)恢恢疏而不漏，”汪斌認(rèn)為，“網(wǎng)”具有強(qiáng)大的威懾力，環(huán)境監(jiān)管也不能做成“密封罩子”，而當(dāng)前卻恰恰在用“密封罩子”的思路。此次《通知》中已經(jīng)在具體做法中提出了加大“隨機(jī)抽查力度”，但沒有明確從根本上改變執(zhí)法模式的思想。

強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任

要改變目前的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法模式，加強(qiáng)企業(yè)主動(dòng)守法意識(shí)是關(guān)鍵。

“這要從兩個(gè)方面來(lái)說(shuō)，”汪斌認(rèn)為，一方面是政府執(zhí)法邊界必須清楚，要管的就是要達(dá)標(biāo)排放，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，監(jiān)督企業(yè)行為，要做的事情就是嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)違法行為嚴(yán)厲制裁；而另一方面，企業(yè)要主動(dòng)按照法律法規(guī)要求完善污染治理措施，達(dá)標(biāo)排放。如果企業(yè)沒有主體責(zé)任感，總想著偷排漏排，監(jiān)管執(zhí)法部門是沒法管好的。

“多年來(lái)，環(huán)保部門把企業(yè)當(dāng)作自己的小孩管理，而不是獨(dú)立的主體單位，”汪斌說(shuō)，夸張點(diǎn)說(shuō)，一些環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法部門，不是在管理企業(yè)，而是在辦企業(yè)，對(duì)污染源的熟悉程度比企業(yè)的環(huán)境管理人員還要強(qiáng)得多。尤其在承擔(dān)責(zé)任方面，企業(yè)往往躲在環(huán)境管理部門背后。

監(jiān)管執(zhí)法要向市場(chǎng)化、中立的模式轉(zhuǎn)變。保姆式的、全方位的、貓捉老鼠式的、包攬式管理，與客觀中立的監(jiān)管執(zhí)法是兩碼事，區(qū)別就在于，如果企業(yè)出現(xiàn)了污染問題，首先是追究企業(yè)是否履行了主體責(zé)任，還是首先追究監(jiān)督管理部門的責(zé)任。

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，明確了企業(yè)是污染的主體責(zé)任單位。這也就明確了“偷排首先是主體責(zé)任沒有履行到位，其次才是環(huán)境監(jiān)管方面的疏漏”這一邏輯關(guān)系。

此次國(guó)辦《通知》指出，要建立環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度，將環(huán)境違法企業(yè)列入“黑名單”并向社會(huì)公開，將其環(huán)境違法行為納入社會(huì)信用體系，讓失信企業(yè)一次違法、處處受限。

“這一要求有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。”汪斌表示，殺一儆百的效應(yīng)將會(huì)明顯加強(qiáng)。

“另外，環(huán)評(píng)審批的模式要改。”一位地方環(huán)境政法工作者表示，很多項(xiàng)目從審批到驗(yàn)收，把關(guān)一直不嚴(yán)格，出現(xiàn)環(huán)境污染問題時(shí)，項(xiàng)目就成了一個(gè)爛攤子，沒有人擔(dān)負(fù)責(zé)任，出現(xiàn)“監(jiān)管后遺癥”。

此次《通知》提出“全面清理違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目”，無(wú)疑能夠很好地解決之前的某些問題，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，環(huán)評(píng)審批、驗(yàn)收的把關(guān)，還需要進(jìn)一步嚴(yán)格化、制度化。

能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化是關(guān)鍵

《通知》提出，要加快解決環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍基礎(chǔ)差、能力弱等問題；加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍和能力建設(shè)，為推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作提供有力支撐，并提出了相應(yīng)具體要求。

對(duì)此，不少地方環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法人員表示，就現(xiàn)有人員能力提升而言，相關(guān)工作已經(jīng)順利開展，但人員數(shù)量不足的問題難以解決。

“目前我市環(huán)境類執(zhí)法人員均已經(jīng)實(shí)施了持證上崗和嚴(yán)格按執(zhí)法證管理制度進(jìn)行管理，環(huán)境類執(zhí)法人員均須通過(guò)市法制局組織的執(zhí)法人員考試，才能取得省人民政府發(fā)放的行政執(zhí)法證。對(duì)于所有新入職的執(zhí)法人員，必須定期參加市局組織的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)。”某地級(jí)市環(huán)境保護(hù)局政法處負(fù)責(zé)人告訴記者，但由于目前只有入編人員才能取得行政執(zhí)法證，而分局一級(jí)的編制已經(jīng)多年沒有增加，導(dǎo)致當(dāng)?shù)丨h(huán)境執(zhí)法人員數(shù)量嚴(yán)重不足。

除了人員不足的表面問題，汪斌還有更深一層的思考。“基層隊(duì)伍建設(shè)必須有實(shí)質(zhì)性的標(biāo)準(zhǔn)和硬性要求。”他認(rèn)為，地方政府有相對(duì)獨(dú)立的人事權(quán)，缺少利益驅(qū)動(dòng)的工作無(wú)法做到位。在沒有硬性要求的情況下，現(xiàn)在不少地方的監(jiān)管人員隊(duì)伍配備很難到位，實(shí)際需求在地方各個(gè)部門的博弈中很容易被消解甚至否定。

另一位熟知內(nèi)情的政府工作人員向記者表示，各地環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)水平參差不齊，比如深圳環(huán)保隊(duì)伍的建設(shè)就遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，與重慶、成都等地相差甚遠(yuǎn)；而有些內(nèi)地省市，環(huán)保部門甚至沒有專門的執(zhí)法人員和監(jiān)測(cè)儀器。在這種情況下，執(zhí)法監(jiān)管很難到位。

“2015年底前要上報(bào)網(wǎng)格化監(jiān)管方案，這對(duì)我觸動(dòng)很大。”某發(fā)達(dá)城市環(huán)境執(zhí)法支隊(duì)負(fù)責(zé)人表示，當(dāng)?shù)啬彻δ軈^(qū)有100多平方公里，企業(yè)眾多，如果網(wǎng)格化，需要配備多少人？固定的人員要開展巡查、污染源動(dòng)態(tài)變化統(tǒng)計(jì)、污染線索查處等工作，如果人員配備不夠，網(wǎng)格化監(jiān)管的力量就會(huì)被稀釋，效果也難說(shuō)。

這位支隊(duì)負(fù)責(zé)人提供的一組對(duì)比數(shù)據(jù)也頗能說(shuō)明一些問題。同樣國(guó)土面積內(nèi)實(shí)施網(wǎng)格化監(jiān)管，他所在的城市目前約有公安人員17萬(wàn)人，環(huán)保工作人員只有400多人。“首先要確認(rèn)工作量和人員。”他表示，應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)解決人員編制等問題，而另一途徑，則是通過(guò)加強(qiáng)環(huán)境信息化建設(shè)，強(qiáng)化在線監(jiān)測(cè)等、移動(dòng)執(zhí)法等科技執(zhí)法、在線執(zhí)法能力。“如果將環(huán)境監(jiān)測(cè)做到交通監(jiān)測(cè)的水平，實(shí)現(xiàn)‘天眼’監(jiān)控，需要的人員數(shù)量就大大減少了。”

  使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”