無行政程序即無法律對行政權(quán)力的有效制約。雖然我國現(xiàn)階段的環(huán)境法律體系已基本成型，但環(huán)境法治不僅要求法律為環(huán)保部門的活動提供各種規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，更要求這些規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)能夠得到切實的執(zhí)行。

規(guī)范環(huán)境行政程序，對于環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境行政司法、強化環(huán)境管理、保護(hù)環(huán)境行政相對人及公眾的正當(dāng)權(quán)益都有著極為重要的意義。

探因為什么行政程序不受重視？

我國由于長期受“重實體，輕程序”思想的影響，一貫奉行“結(jié)果好便一切都好”的實用主義哲學(xué)理論，這使得環(huán)境行政程序受到的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)及不上它所應(yīng)該受到的重視程度。

清華大學(xué)環(huán)境資源能源法學(xué)研究中心秘書長鄧海峰指出，目前對于環(huán)境行政程序，大多數(shù)人還存在一些誤解。

一是誤以為實體法更重要。在實際工作中，行政工作的推行需要行政權(quán)力，這就需要實體法予以規(guī)定，因此實體法與實際工作間的聯(lián)系在表面上看起來會更緊密一些。但事實上，在執(zhí)法工作中，無論行使何種權(quán)力，都要嚴(yán)格遵守程序規(guī)定，否則這一行政行為就是存在瑕疵的，甚至可能是違法的。

二是誤以為有一般性的程序規(guī)定就夠了。與具體的環(huán)境行政行為相比，執(zhí)法者往往認(rèn)為行政程序法是一般的行政程序性規(guī)定，只要有《行政許可法》、《行政處罰法》等一些宏觀性的法律規(guī)范就夠了，不需要具體細(xì)化到某一個具體環(huán)節(jié)。

三是誤以為環(huán)境保護(hù)與自己無關(guān)。目前我國的環(huán)境保護(hù)工作還主要依靠環(huán)保部門推行，沒有形成所有部門合力保護(hù)環(huán)境的局面，比如新修訂的《環(huán)保法》中規(guī)定了“保護(hù)優(yōu)先”的原則，這不是僅規(guī)定給環(huán)境保護(hù)部門的，而是規(guī)定給所有的行政機關(guān)的。有些部門還存在著環(huán)境保護(hù)與己無關(guān)的錯誤認(rèn)識，這導(dǎo)致有關(guān)環(huán)境保護(hù)的程序性法規(guī)僅在環(huán)保部門內(nèi)部有效，而諸如環(huán)評等需要多部門配合才能產(chǎn)生效果的制度無法獲得良好的實施效果。

“從傳統(tǒng)上來看，我國的法治建設(shè)、包括行政法治建設(shè)方面，對實體法比較重視，因此實體法相對而言比較發(fā)達(dá)，程序法就不是特別匹配。觀念上不重視，制度建設(shè)也沒有跟上，所以在執(zhí)法過程中就會導(dǎo)致一些問題。”武漢大學(xué)法學(xué)院副院長、中國環(huán)境資源法學(xué)研究會秘書長秦天寶說。

這些問題不僅表現(xiàn)在環(huán)境行政相對人的利益可能遭受損害，同時也會使環(huán)境行政機關(guān)受到質(zhì)疑，易被追訴。

“為什么很多環(huán)境行政人員經(jīng)常抱怨，自己兢兢業(yè)業(yè)工作，卻經(jīng)常犯錯誤、被追責(zé)？有可能就是因為對程序不夠重視。因此，從保護(hù)環(huán)境行政人員自身的角度講，更要重視法律程序。”湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、全國人大代表呂忠梅說。

補缺哪些行政程序需要優(yōu)先作出規(guī)定？

“如果說我國的環(huán)境法律體系是一座大廈，那么現(xiàn)在我們只蓋了一個框架，墻還沒砌完整，基本設(shè)施也還不全，程序性規(guī)定的缺失是這座大廈仍在四面漏風(fēng)的主要原因之一。”北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心副主任楊朝霞說。

監(jiān)管執(zhí)法程序——

多一些環(huán)保制度的具體實施程序

目前我國環(huán)境行政程序中，主要依據(jù)的法律法規(guī)有《行政處罰法》、《行政強制法》、《行政訴訟法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》等，另外還包括《環(huán)境行政處罰辦法》、《環(huán)境行政處罰證據(jù)指南》、《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》、《行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》、《環(huán)境行政處罰聽證程序規(guī)定》等具體規(guī)定，但仍有許多方面需要補充。

“行政許可方面缺乏具體的程序規(guī)定，只有依靠《行政許可法》的規(guī)定，對于具體如何受理、如何審核、如何發(fā)許可決定等，這些基層工作中每天接觸的基礎(chǔ)事務(wù)，希望國家能夠出臺詳細(xì)的程序規(guī)范予以指導(dǎo)。”江蘇省射陽縣環(huán)保局法制宣傳科科長于卉舉例說。

而像查封扣押、現(xiàn)場檢查、應(yīng)急處理等權(quán)力，雖賦予環(huán)保部門權(quán)力，卻無明確程序規(guī)定。

“這就像給了你倚天劍和屠龍刀，卻不給你武功秘籍，不僅不能最大限度地發(fā)揮其作用，反而在某些情況下成了招致禍患的原因。”楊朝霞形象地比喻道。

環(huán)境法律法規(guī)賦予環(huán)保部門一些權(quán)力卻不明確其如何執(zhí)行，當(dāng)環(huán)保部門執(zhí)行不到位時，環(huán)保部門便成了追責(zé)的對象。而更重要的是，這些有利于環(huán)境保護(hù)的制度無法落實到位，給環(huán)境保護(hù)帶來了很大損失。

行政程序細(xì)則規(guī)定上的缺失是問題的一方面，另一方面，行政程序法如《行政許可法》、《行政強制法》等法律中，某些程序雖有明確規(guī)定卻無法很好地得到落實。

“造成這種現(xiàn)象的一個很重要的原因是環(huán)境行政人員未能跳出環(huán)境法的范疇，僅就環(huán)境法來講環(huán)境行政程序，未能把相關(guān)程序法和環(huán)境行政很好地結(jié)合起來。”呂忠梅說。

部門銜接程序——

在產(chǎn)生沖突時必須通過程序確定哪種利益優(yōu)先

環(huán)境執(zhí)法是綜合執(zhí)法，目前看來，所涉部門之間的銜接協(xié)調(diào)程序嚴(yán)重缺失。

以“九龍治水”為例，各部門之間如何能夠不推諉，如何能形成合力，這些都是至關(guān)重要的問題，而這些都需要程序來規(guī)范。

在水資源保護(hù)、開發(fā)與利用問題上，涉及多個部門，例如漁業(yè)部門的《漁業(yè)法》要增加漁業(yè)產(chǎn)量，交通部門的《航道法》要在水上通航等，每個部門都有自己的上位法，每部上位法都有自己的立法目的和利益訴求。“這就要求在產(chǎn)生沖突的時候，必須要有程序來確定哪種利益優(yōu)先。”呂忠梅說。

在利益產(chǎn)生沖突的時候，誰服從誰，并不是取決于哪個主管部門強勢，而是看哪個利益是基本利益。

“我們的生活離不開水，所以生活水肯定是首位。生活水要潔凈，那就必須要進(jìn)行水污染防治。像這樣一層一層確定好有關(guān)環(huán)節(jié)和保護(hù)、開發(fā)、利用程序，確定好誰來服從誰，杜絕扯皮推諉，才能更好地保護(hù)環(huán)境。”呂忠梅舉例說。

由此可見，程序是協(xié)調(diào)共治權(quán)力的重要工具，規(guī)范程序才能確定統(tǒng)一的治理目標(biāo)，達(dá)成良好的治理效果。如果沒有程序，再好的制度也無法執(zhí)行，甚至事與愿違。

公眾參與程序——

保障公眾參與是環(huán)境行政程序的核心內(nèi)容

近年來環(huán)境群體性事件頻發(fā)，這是公眾在通過非正常途徑表達(dá)自己的訴求。公眾有訴求卻無法通過合理、合法途徑表達(dá)，這說明公眾參與程序的缺失相當(dāng)嚴(yán)重。

解決中國嚴(yán)峻環(huán)境問題的最終動力來自于公眾。環(huán)境保護(hù)公眾參與不能停留在植樹種草的層次上，而是應(yīng)該充分行使憲法賦予的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，對各類環(huán)保公共事務(wù)進(jìn)行深度參與。

清華大學(xué)環(huán)境資源能源法學(xué)研究中心副主任王明遠(yuǎn)認(rèn)為，保障公眾參與是環(huán)境行政程序的核心內(nèi)容，它涉及環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)，是促使環(huán)境管理由“人治”走向“法治”的重要保障。

但就目前而言，我國對于公眾參與程序的規(guī)定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。公眾如何知曉發(fā)生了哪些關(guān)乎自己生存環(huán)境利益的事件？公眾的意見通過何種方式表達(dá)？向誰表達(dá)？自己的意見是否得到了采納？自己參與事件的結(jié)果是什么？

“現(xiàn)行的環(huán)境法律法規(guī)對公眾環(huán)境權(quán)益和行政相對人的權(quán)利保護(hù)不夠，對政府機構(gòu)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)缺乏明確、具體的規(guī)定，對環(huán)境損害和侵害的救濟(jì)程序、公眾參與環(huán)境保護(hù)程序和對政府機構(gòu)的約束程序也不完善甚至存在空白。”王明遠(yuǎn)說。

保障公眾知情權(quán)有賴于政府信息公開，無論是國務(wù)院出臺的《政府信息公開條例》，還是原國家環(huán)�？偩殖雠_的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，在推進(jìn)公眾參與環(huán)境保護(hù)，建立和健全環(huán)境保護(hù)的法律機制方面都尤為重要。

但僅有這些顯然是不夠的，環(huán)保部門應(yīng)該在哪兒公開信息？應(yīng)該公開什么信息？怎樣才能保證公眾獲取足夠的信息？

“美國的環(huán)保署開設(shè)大廳專門接待公眾，告訴他們?nèi)绾潍@取資料，如何表達(dá)自己的意見，什么時間可以表達(dá)意見，所有公眾需要的環(huán)境信息，在這里都可以得到答復(fù)。除此之外，美國重視公眾參與，會到社區(qū)中向公眾普及如何參與，這些都是我們國家目前尚未做到的。”呂忠梅介紹說。

事實上，風(fēng)險的識別、控制與有效的溝通、協(xié)調(diào)是一個完整的過程，預(yù)先與公眾做好溝通，給予公眾心理上的安全感，不僅有助于社會穩(wěn)定，而且對做好環(huán)境行政執(zhí)法工作更會有事半功倍的效果。

上海市金山區(qū)一家化工廠因工人操作不當(dāng)，突發(fā)生產(chǎn)事故，導(dǎo)致嘉興市空氣遭受污染。嘉興市環(huán)保局及時通過在線網(wǎng)站發(fā)布事件調(diào)查處理進(jìn)展信息，還通過環(huán)保局長的新浪微博通報進(jìn)展情況，使事件處理信息公開透明。

這樣的做法不僅可以避免市民因不知情而產(chǎn)生恐慌情緒，而且能贏得市民的理解和好評，增強環(huán)保部門公信力，另外，對于某些不可避免的事件，提前告知公眾防治措施，也可減輕甚至避免損害。

求解如何改變普遍不重視程序的現(xiàn)狀？

注重程序的價值理念是行政執(zhí)法程序得以被制定并貫徹落實的前提，立法主體和執(zhí)法主體對法律程序的認(rèn)識、理解、評價和要求的程度如何，以及法律程序能否成為每個立法者和執(zhí)法者的強烈需要，直接影響到程序能否實現(xiàn)。

如果立法者沒有樹立程序的獨立價值，就會導(dǎo)致行政執(zhí)法程序的設(shè)置不科學(xué)、不統(tǒng)一，行政權(quán)限重復(fù)、交叉、沖突以及程序繁瑣、影響效率等問題的發(fā)生。如果執(zhí)法主體沒有樹立程序的獨立價值，即使制定了程序法，它也不可能得到充分的尊重和嚴(yán)格的執(zhí)行。

從立法上樹立程序的獨立價值

鄧海峰提議從新修訂的《環(huán)保法》的“保護(hù)優(yōu)先”原則入手，包括全社會公民、所有行政機關(guān)公權(quán)力在內(nèi)的所有人，都應(yīng)該樹立廣義的環(huán)境保護(hù)意識，使涉及多部門、多人員的環(huán)境法律程序不致被忽視。

在立法上，“行政處罰方面應(yīng)更加細(xì)化責(zé)任條款，環(huán)境行政規(guī)章和地方法規(guī)方面，也應(yīng)該多在程序上下功夫，例如正在修改的《大氣污染防治法》等。”呂忠梅說。

楊朝霞也認(rèn)為：“今后的環(huán)境立法一定要樹立程序正義的法治思維，建立起由政府部門間的決策會商機制、工作銜接機制、聯(lián)動執(zhí)法機制、監(jiān)督糾錯機制以及公眾和政府間的信息獲取機制、利益表達(dá)機制、訴求凝聚機制、決策參與機制、信息反饋機制、矯正救濟(jì)機制等組成的程序性保障體系”。

“作為環(huán)境行政主管機關(guān)，環(huán)保部門應(yīng)該積極地與業(yè)務(wù)交叉較多的部門相互配合，對有關(guān)環(huán)境程序的法律法規(guī)中不規(guī)范或空白的領(lǐng)域，由環(huán)境保護(hù)部門牽頭進(jìn)行修訂、完善。”鄧海峰說。

“我國現(xiàn)有行政程序法律方面已經(jīng)有了很好的基礎(chǔ)和規(guī)定，但也存在位階高、規(guī)定原則、抽象等問題，需要進(jìn)一步推動執(zhí)法程序的規(guī)范化、合法化、統(tǒng)一化，加強科學(xué)、有效的程序立法，以便利執(zhí)法。”秦天寶說。

注重培養(yǎng)執(zhí)法主體的程序意識

環(huán)境行政人員是環(huán)境行政程序的具體執(zhí)行者，他們的自身素質(zhì)直接關(guān)乎環(huán)境行政程序能否執(zhí)行到位。某位基層環(huán)境監(jiān)察人員坦言，在一線，目前存在的最大問題是環(huán)境行政人員的素質(zhì)不高。造成這種現(xiàn)象的原因是缺乏切實有效的培訓(xùn)。

鄧海峰認(rèn)為，注重公務(wù)員能力建設(shè)，在培訓(xùn)中著重強調(diào)程序合法性問題，全面提升公務(wù)員的行政能力，才能真正地確保公務(wù)員在主動行政的過程中不忽略行政程序法。要學(xué)習(xí)司法機關(guān)對程序的重視程度，既要重視前期能力培訓(xùn)，又要重視后期責(zé)任追究，將行政程序是否合法納入公務(wù)員考核體系。

“瀆職、怠職、越權(quán)，這些行為的出現(xiàn)都可以從程序問題上找到原因。環(huán)境執(zhí)法人員要更多地樹立程序優(yōu)先的意識。我在司法機關(guān)工作過很多年，行政機關(guān)敗訴的案例中，程序瑕疵原因占相當(dāng)大的一部分比重。隨意蓋章導(dǎo)致行政主體錯誤、開具行政罰單卻填錯時間等，這些看起來都是一些小事，但卻能導(dǎo)致行政行為無效，甚至導(dǎo)致行政機關(guān)被追訴。環(huán)境行政人員必須跳出環(huán)境法律體系本身的局限，重視程序法，從法治角度理解環(huán)境行政。”呂忠梅說。

另外，秦天寶還提出，要合理規(guī)范和引導(dǎo)公眾參與和公眾監(jiān)督，從外部推動行政人員更加注重執(zhí)法程序。

對于也有地方行政執(zhí)法人員抱怨，程序太多導(dǎo)致束手束腳無法開展工作的問題，秦天寶認(rèn)為，“凡事不能太過，程序過于繁瑣、糾于細(xì)節(jié)也確實可能導(dǎo)致執(zhí)法人員的執(zhí)法不便。因此也要注意實現(xiàn)程序與實體之間的平衡、公平與效率之間的平衡。”

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