今年兩會期間，河北代表團(tuán)舉行媒體開放日，一半以上問題涉及大氣污染治理。資料圖片  

京津冀一體化背景下，三地管理措施等并不一致，需要從法律層面統(tǒng)一重點區(qū)域的控制措施、標(biāo)準(zhǔn)、罰則，這也是三地共同治理大氣污染的重要前提。河北省人大常委會法工委處長劉建偉認(rèn)為，具體可以借鑒長三角（蘇浙皖滬）大氣污染防治協(xié)作立法，采用協(xié)調(diào)互補模式，即共同協(xié)商確定一個示范性的條款文本作為協(xié)作基礎(chǔ)。京津冀區(qū)域究竟如何協(xié)作？為此，本報記者近日專訪了劉建偉處長。  

市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)  

記者：為什么比起長三角、珠三角，京津冀一體化發(fā)展水平一直步履蹣跚？  

劉建偉：市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)的論斷，在改革開放30多年來，早已深入人心。加強京津冀及其周邊地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作，改善環(huán)境空氣質(zhì)量跟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素密不可分。當(dāng)前，京津冀一體化之所以沒有取得珠三角、長三角的發(fā)展水平，拋開體制、機制等原因，法治環(huán)境不健全也是重要因素。  

記者：京津冀區(qū)域協(xié)作立法的基礎(chǔ)是什么？  

劉建偉：2013年9月10日，國務(wù)院出臺了《大氣污染防治行動計劃》，明確提出要建立京津冀、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制。2013年9月17日，環(huán)境保護(hù)部牽頭六部委聯(lián)合下發(fā)了《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》。這些政策文件對于加大京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治進(jìn)度、切實改善空氣環(huán)境質(zhì)量起到了綱領(lǐng)性的重要作用。  

今年年初，京津冀協(xié)同發(fā)展又提高到國家戰(zhàn)略的高度，中央提出要按照優(yōu)勢互補、區(qū)域一體的原則，以區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化和大氣污染聯(lián)防聯(lián)控作為優(yōu)先原則，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和實現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展為合作重點，努力實現(xiàn)優(yōu)勢互補、良性互動、共同發(fā)展。  

記者：京津冀區(qū)域協(xié)作立法有什么難點？  

劉建偉：從地方尤其河北的立場上來說，對京津冀一體化還是持很積極的態(tài)度，河北專門為此開過座談會�？傮w來說，河北經(jīng)濟(jì)比較落后，希望通過京津冀一體化提振河北產(chǎn)業(yè)。然而，從地方發(fā)展的角度，實行起來，尤其是立法操作層面，仔細(xì)斟琢的話，問題很多，例如立法程序的設(shè)計等，需要認(rèn)真思考。  

在合作中享受權(quán)利的一方必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)  

記者：您認(rèn)為京津冀區(qū)域立法協(xié)作應(yīng)遵守什么原則？  

劉建偉：從地方立法協(xié)作角度探討京津冀一體化背景下的大氣污染防治。我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把握以下三原則。  

一是主體平等原則。大氣污染防治工作是在平等主體間進(jìn)行的，其法律關(guān)系涉及主體的平等地位和獨立性。法律規(guī)范在區(qū)域內(nèi)應(yīng)當(dāng)是無差別的。類似2008年奧運會期間，為保證空氣質(zhì)量，數(shù)百公里半徑內(nèi)的大小排污企業(yè)一律無條件關(guān)停的措施，只能用一陣子，不能用一輩子。  

二是權(quán)利義務(wù)對等和互惠互利原則。在大氣污染防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)利用、社會環(huán)境治理等方面，必須堅持權(quán)利與義務(wù)對等原則。在合作中享受權(quán)利的一方必須承擔(dān)義務(wù)；同樣，付出代價、利益受損的一方有權(quán)利要求對方賠償或予以補償。一個地區(qū)的發(fā)展不應(yīng)以犧牲其他地區(qū)的發(fā)展為代價，應(yīng)當(dāng)是優(yōu)勢互補、互惠互利、合作共贏。  

三是契約原則。凡是經(jīng)過合作各方協(xié)調(diào)一致達(dá)成的協(xié)議，必須具有規(guī)范各方權(quán)利與義務(wù)的效力。某一方不履行協(xié)議內(nèi)容時應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。  

采取協(xié)商、協(xié)調(diào)、裁決的方式，解決區(qū)域內(nèi)爭議糾紛  

記者：請您具體談一下京津冀立法協(xié)作應(yīng)采取什么樣的措施？  

劉建偉：一是建立立法協(xié)作機制�？梢越梃b北美自由貿(mào)易區(qū)、東盟自由貿(mào)易區(qū)和我國珠三角、長三角等經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建立協(xié)調(diào)機構(gòu)的經(jīng)驗，建立京津冀區(qū)域一體化協(xié)調(diào)機構(gòu)。在機構(gòu)下設(shè)立立法協(xié)調(diào)機構(gòu)，由北京市、天津市、河北省人大副主任和法工委、政府法制辦負(fù)責(zé)同志組成，輔以相關(guān)工作人員，并吸收學(xué)者、專家參加。這個協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)由京津冀的權(quán)力機關(guān)通過決議、決定的形式予以授權(quán)，賦予相關(guān)職能，保證其具有權(quán)威性和代表性。在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的前提下，協(xié)調(diào)涉及京津冀及其周邊地區(qū)共同利益的立法問題。  

二是建立立法協(xié)商機制，如立法聯(lián)席會議制度等。區(qū)域內(nèi)各主體就合作各方面的總體框架、某一重大問題、某一爭議事項通過對話磋商達(dá)成共識，簽訂協(xié)議、協(xié)定，為今后合作立法、執(zhí)法提供基礎(chǔ)。各地政策法規(guī)制定者，參與法規(guī)、政府規(guī)章和政府文件時，不得和達(dá)成的協(xié)議相抵觸。  

三是建立健全正義解決機制。從其他省市實踐來看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作機制比較松散，上位法也沒有爭議裁決方面的相關(guān)規(guī)定。由于各地經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的不平衡，一些地方在立法權(quán)的實現(xiàn)方面產(chǎn)生爭議是必然的�？梢越梃b東盟做法，采取協(xié)商、協(xié)調(diào)、裁決的方式，解決區(qū)域內(nèi)爭議糾紛。對于重大爭議，可以由聯(lián)席會議召開專門的協(xié)調(diào)會予以協(xié)商、調(diào)解。對于有爭議的條款，應(yīng)當(dāng)由提出爭議的地方人大、政府向其他地方人大、政府做出說明，必要時可以先開展專題論證，達(dá)成協(xié)商一致后，再進(jìn)行修改。  

加強合作協(xié)調(diào)，減少地方立法沖突，促進(jìn)區(qū)域法制平等  

記者：京津冀區(qū)域立法協(xié)作的具體形式有哪些？  

劉建偉：第一，合作立法建議。按照我國目前的立法體制，跨行政區(qū)域的立法權(quán)只能由全國人大或國務(wù)院行使。例如經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，由各省市聯(lián)合確定后，適用整個區(qū)域的法規(guī)，目前還沒有憲法法律依據(jù)。所以要實現(xiàn)京津冀及其周邊地區(qū)的空氣質(zhì)量環(huán)境立法的統(tǒng)一，還需要京津冀的溝通、合作，減少沖突，降低成本。  

考慮借鑒東三省的做法，區(qū)域立法合作可以采取以下3種方式。  

一是共同起草。針對國務(wù)院出臺的有關(guān)政策，認(rèn)為需要上升為地方性法規(guī)的或者補充細(xì)化的，由各省市區(qū)的相關(guān)立法機關(guān)聯(lián)合起草，經(jīng)過協(xié)調(diào)論證后，將成熟的草案分別提交各省市區(qū)立法機關(guān)表決通過。  

二是省級立法機關(guān)牽頭起草，其他省市區(qū)予以配合。這方面河北曾有一個先例。1999年9月24日，河北省人大曾批準(zhǔn)唐山市人大提請審議通過的《清東陵保護(hù)管理辦法》，2002年2月20日，保定市人大常委會向河北省人大常委會提出了《關(guān)于<清東陵保護(hù)管理辦法>適用于清西陵的請示》，由于保定市人大及其常委會無立法權(quán)，由河北省人大專門為清西陵制定法規(guī)程序復(fù)雜、周期長、立法成本高，而兩陵區(qū)除了陵區(qū)保護(hù)范圍不同，其他規(guī)范的諸方面基本相同，故于2002年9月28日，出臺了《河北省人民代表大會常務(wù)委員關(guān)于<清東陵保護(hù)管理辦法>適用于清西陵保護(hù)管理的決定》。  

三是各自獨立立法，共享立法成果。對于一些共性立法項目，一個地方制定出臺以后，其他地方可以拿來稍加修改加以適用，不必再去研討論證，當(dāng)然也不要照搬照抄。這樣既可以實現(xiàn)立法資源共享，節(jié)約成本，更重要的是通過合作協(xié)調(diào)，減少地方立法中的矛盾沖突，促進(jìn)區(qū)域法制平等。  

第二，區(qū)際溝通協(xié)調(diào)。一是各地立法機關(guān)包括地方人大、政府要不定期召開立法協(xié)作會議，特別是要圍繞5年內(nèi)立法規(guī)劃、年度立法計劃的制定召開例會，溝通立法情況。二是建立立法相互征求意見制度。各省市區(qū)立法機關(guān)在立法草案基本成熟提交使用前，要專門書面征求其他地方的意見，避免與其他地方現(xiàn)行規(guī)定的內(nèi)容相沖突。三是加強立法信息交流。區(qū)域內(nèi)各立法機關(guān)對有關(guān)立法的進(jìn)展情況、立法中遇到的難題、解決措施、新出臺的法規(guī)、規(guī)章文本通過各種渠道及時交流，相互借鑒。  

第三，法規(guī)清理。隨著形勢的發(fā)展、變化、法規(guī)間的沖突、不協(xié)調(diào)依然長期存在。應(yīng)當(dāng)由京津冀地區(qū)共同組成的機構(gòu)依據(jù)法律規(guī)定，結(jié)合京津冀及其周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的特點，制定清理的具體標(biāo)準(zhǔn)，組織區(qū)域內(nèi)地方性法規(guī)、行政法規(guī)及其他規(guī)范性文件的定期清理，以徹底解決區(qū)域內(nèi)法律、規(guī)章、規(guī)范性文件沖突的問題。  

第四，備案審查。京津冀地區(qū)各自通過的地方法規(guī)和政府規(guī)章要報區(qū)域立法機關(guān)備案。立法協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)對備案的地方法規(guī)、政府規(guī)章進(jìn)行依法審查，違反上位法的要建議修改，提出協(xié)調(diào)意見進(jìn)行協(xié)調(diào)。

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