——專訪環(huán)保部科技標準司司長熊躍輝

現(xiàn)在的環(huán)境保護是“不缺技術缺良心，不缺標準缺執(zhí)行，不缺口號缺機制”

2013年，在擔任環(huán)保部華北環(huán)境保護督查中心主任五年之后，熊躍輝轉任環(huán)保部科技標準司司長，工作重心從環(huán)保督查一線轉向推動環(huán)境科技進步和環(huán)保標準的制定落實。

出任環(huán)保部華北督查中心主任之前，熊躍輝就曾擔任原國家環(huán)?？偩汁h(huán)境監(jiān)察局副局長。這些年，隨著我國環(huán)境問題逐漸突出，正是國家環(huán)境督查體制改進與督查力度提升明顯的關鍵時期。

治霾須先理清“源清單”

記者：你從華北督查中心主任轉任科技標準司司長之后，多次講到要從科技角度重新梳理治霾思路。如何認識科學技術對治霾的意義？

熊躍輝：科技治理是一個抓“牛鼻子”的措施。簡單說，就是利用科技進步提高生產力水平，使得排污產業(yè)、企業(yè)減少排放，提高資源綜合利用程度。如果資源能得到充分利用，污染物就減少了。

從科學的角度說，霧霾治理的目標簡單而明確，那就是主要控制煤炭的消耗。我國現(xiàn)在的煤炭產量約40億噸，僅有少部分出口，大量是國內消耗。煤炭的開采、運輸、消耗過程中，會產生大量的顆粒物PM2.5、PM10，也就是構成霧霾的主要成分。所以，治霾首要是“控煤”。

“控煤”首先是減少消耗，但強行削減煤炭產量和消耗量，需要考慮現(xiàn)階段我國經濟社會發(fā)展的承受力。比如，我國電力事業(yè)的60%~70%要消耗煤炭，而現(xiàn)階段火電還占據(jù)極大比重。煤炭、石化能源仍是經濟、社會發(fā)展的基本物質基礎，不可能在總量上一下子減得太多。

北京現(xiàn)在年消耗2000多萬噸煤，到2017年得減少到1300萬噸；河北省煤炭消耗是3億多噸，到2017年要削減4000萬噸。這仍然是有限的，就得依靠科技進步提高煤炭、石化能源利用的清潔程度和效率，以減少能源消耗對環(huán)境的污染。

記者：說到科技治霾，首先就需要搞清霧霾的科學成因。

熊躍輝：霾的形成是很清楚的，三個要件：靜穩(wěn)天氣，80%以上的空氣濕度，以及一定時空內的顆粒污染物濃度。難度是如何準確搞清污染物的來源、成分，這樣才能從源頭上控制。

各地情況還存在不同。比如，北京霧霾的來源與廊坊、保定、石家莊的霧霾來源未必是一樣的。

環(huán)保部2013年10月出臺了“清潔空氣研究計劃”，首先就是對污染物的“源解析”，理出“源清單”。打比方說，機動車尾氣貢獻了多少、燃煤電廠貢獻了多少、工地揚塵貢獻了多少，等等。如果不能從科學角度盡快摸清霧霾來源，治霾就沒有針對性。

記者：當前“源解析”存在技術難度嗎？

熊躍輝：環(huán)保部主要是推動出臺“源解析”的方法和標準，然后各地依據(jù)方法實地檢測，拉出“源清單”。檢測的技術難度很高。

就全國范圍來說，霧霾治理也不僅是治理PM2.5、PM10。華北、長三角地區(qū)的主要污染物確實是顆粒物PM2.5、PM10，但在珠三角地區(qū)，主要污染物就不僅是顆粒物了，還有臭氧。

根據(jù)2012年國務院最新頒布的《環(huán)境空氣質量標準》，臭氧也是六項必須評價的空氣指標之一，對人體的危害不亞于PM2.5。

PM2.5相對還好治，真正做到控制燃燒、提高油品質量就行，但是臭氧很難治。臭氧的主要來源是VOC（注：指可揮發(fā)性有機物），VOC有1000多種，涉及印刷、油墨、涂料、家具噴涂、汽油揮發(fā)、餐飲油煙等等日常生產生活的方方面面，而且大多是無組織排放，在日常生活中常?？床灰娒恢?。所以，VOC的治理難度就更大。

記者：大眾都在關注霧霾，對這個問題好像還沒有引起足夠的認識？

熊躍輝：這方面的差距更大，人們看得見霧霾，看不見臭氧。對VOC的治理，可以說現(xiàn)在是“老百姓缺認識、政府缺重視、監(jiān)管部門缺標準、缺檢測方法”。臭氧的治理也是我們當前“清潔空氣研究計劃”的主攻方向，如果現(xiàn)在不加強認識，過兩年跟現(xiàn)在面臨的霧霾問題將是一樣的。

河北200多家鋼鐵企業(yè)只有幾家達標

記者：針對霧霾治理和污染物排放，國家和環(huán)保部門已經出臺了一系列措施，這些措施靠什么去落實？

熊躍輝：最重要的手段是嚴格標準。標準是根據(jù)當前行業(yè)的平均技術水平來設定的。比如，有的行業(yè)污染不是很嚴重，那么可能根據(jù)三分之二的企業(yè)能達到的水平來制定標準；有的行業(yè)產能過剩，劃線就會嚴一些。一方面，通過標準來淘汰落后產能，調整產業(yè)結構；另一方面，通過標準逼迫企業(yè)、產業(yè)實現(xiàn)技術進步。

比如說鋼鐵，我們要求鋼鐵燒結機機頭的粉塵排放是40毫克/每立方米，機尾是20毫克/每立方米。但是，據(jù)估計，大概有五分之四的鋼鐵企業(yè)如果不加大技術進步和改造，很難達到這個標準。尤其是河北現(xiàn)在的200多家鋼鐵企業(yè)，估計只有幾家能在嚴格污染管理的條件下達標。

通過嚴格標準來提高企業(yè)的生產力水平、降低污染物排放，這是很多國家都用過且奏效的手段。國家標準是技術法規(guī)，是環(huán)境保護、治理污染的紅線，越過紅線就是違法，這是具有強制性的。

記者：標準早已制定，但執(zhí)行似乎一直都存在問題？

熊躍輝：這是問題的關鍵。我們不缺標準，缺的是執(zhí)行不到位。

這有幾種表現(xiàn)：一種是選擇性執(zhí)行，國家要考核的指標就執(zhí)行。比如，地方在氮氧化物、二氧化硫等這幾項考核標準上就認真抓，說到底是為了給國家交差、交數(shù)據(jù)。

另一種是根本不執(zhí)行。比如鋼鐵業(yè)，我們曾經排查發(fā)現(xiàn)，不要說現(xiàn)在收嚴以后的標準，就是過去的老標準，也有70%的企業(yè)達不到?，F(xiàn)在我國的鋼鐵企業(yè)大多是違法而上，掙的就是犧牲環(huán)境的錢。

比如，生產一噸鋼花在執(zhí)行環(huán)保標準和污染治理上的成本，大約要一百元，但我國一噸鋼的利潤最低時還不夠買一瓶礦泉水。鋼鐵企業(yè)要達到環(huán)保要求，必然虧得一塌糊涂。所以，環(huán)保標準在一些地方可有可無，有的地方政府還把執(zhí)行環(huán)保標準視為阻礙地方經濟發(fā)展的絆腳石。

記者：像河北等一些省市，鋼鐵是地方的經濟支柱，怎么能做到依靠地方政府去監(jiān)管鋼鐵產業(yè)污染？

熊躍輝：這就是問題的關鍵。對一些地方政府來說，一是不管，一是不讓你管。一家鋼鐵企業(yè)一年能給一個縣貢獻幾個億，他會去管？他能讓你去管？

本來，除了國家制定環(huán)保標準外，地方是有權制定地方標準的，但我們梳理發(fā)現(xiàn)，有三分之一強的省、市、自治區(qū)的人民政府沒有一項對應的地方環(huán)保標準。國家標準的制定需要照顧全國的情況，無法針對某些地方特殊、突出的環(huán)境問題，這就要求地方通過地方標準，針對這些特殊的環(huán)境問題提出要求。問題是，有的地方不但沒有地方標準，甚至連國家標準都不想執(zhí)行。

記者：針對這些情況，環(huán)保部怎么去推動問題解決？

熊躍輝：不久前，在環(huán)保部部長周生賢的主持下，部長專題會剛剛通過《關于加強地方標準的指導性意見》，目的就是積極爭取各省級政府制定配套的嚴格的地方標準。部里的想法是，在當前國家標準沒法徹底解決的情況下，希望通過強化地方標準來解決一些地方群眾反映強烈的環(huán)境問題。

此外，環(huán)保部還自2013年3月開始針對京津冀、長三角、珠三角等19個省區(qū)市的47個地級以上城市，涉及火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等六大重污染行業(yè)以及燃煤工業(yè)鍋爐的新建項目納入特別排放限值。

這47個城市的火電行業(yè)要達到這個特別條款標準，問題不大。問題最大的是鋼鐵行業(yè)，“特別排放限值”標準要求鋼鐵燒結機的機頭達到40毫克每立方米，機尾要達到20毫克每立方米。這個標準將從2015年1月1日開始執(zhí)行，換句話說，從現(xiàn)在開始算只有10個月的時間了。

按照這個標準，80%以上的河北鋼鐵(1.76,0.02,1.15%)企業(yè)需要進行技術升級，需要改造脫硫、除塵等生產環(huán)節(jié)。這個改造完成，從動工的這天開始到結束，保守估計也要8個月時間，并且需要停產進行。

問題是，現(xiàn)在來看，河北還沒有幾個企業(yè)動手的。很顯然，到2015年1月1日，他們要不就是違法干了，要不就得停了。

記者：環(huán)保部是否在抓緊推動他們執(zhí)行？

熊躍輝：環(huán)保部一直在嚴格要求，近期還要做一些評估，提醒地方政府迅速行動。

最大的問題是管理交叉

記者：在你看來，環(huán)保標準執(zhí)行不力是否因為懲處力度不夠？

熊躍輝：我當了五年華北環(huán)境保護督查中心主任，標準執(zhí)行不力的一方面原因就是處罰力度不夠，不足以刺激企業(yè)去完善工藝設施，達到標準排放。

在打擊非法排污等問題上，現(xiàn)行法律比較疲軟，《環(huán)境保護法》20多年都未曾修改。很多人大代表跟我說，我等《環(huán)境保護法》修改都等到水黑了，等到一代人的頭發(fā)白了。20多年前法律規(guī)定的處罰措施，現(xiàn)在看來顯然微不足道。

舉個例子，非法排污是按照排污費的三到五倍來處罰，如果平時交3000元排污費，假設排污十天，這沒多少錢，對企業(yè)來說處罰不痛不癢。而且，環(huán)境執(zhí)法部門處罰手段極為單一。以前就是單純停留在行政處罰上，事實上，如果要制裁一個違法企業(yè)，需要刑事處罰、民事處罰等多種手段。

從國外來看，民事追究是很重要的手段。但在我們國家，追究民事處罰現(xiàn)階段仍然相當難。首先是取證難，比如說環(huán)保部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)，沒有規(guī)定可以給老百姓看，可以給你拿去打官司，甚至有的地方還以保護企業(yè)為由不讓老百姓看。老百姓拿不到證據(jù)，他自己去監(jiān)測又有嚴格規(guī)定，如果不是科學取樣也沒有用。

關于刑事責任，2013年6月“兩高”對《刑法》338條作出司法解釋后，環(huán)境污染刑事案件的可操作性才大大增強。過去追究刑事責任是以“后果定罪”，如造成多少人傷亡、多少耕地失耕等，才能追究刑事責任，問題是現(xiàn)實中環(huán)境后果評估極為困難。去年“兩高”作出司法解釋后，轉變?yōu)?ldquo;行為入罪”，只要你有危害環(huán)境的行為，就可能被追究刑事責任。

入罪門檻降低以后，我感覺到效果大不一樣。過去我?guī)ш犗氯ザ讲椋麄兏静慌履?，甚至有的還盼著你去處罰。因為他只要被罰過，就等于拿到了“免死金牌”，監(jiān)管部門就再沒轍了。

記者：從環(huán)境督查的角度來說，地方省市的督查職責存在的問題是什么？

熊躍輝：地方執(zhí)法的問題有幾種情況，一種是“不敢為”，過去考核干部的主要手段就是看GDP的增長，至于老百姓的健康、環(huán)保等等指標都是沒有約束性的。所以，很多地方政府不讓環(huán)境管理部門去企業(yè)檢查。我們遇到過很多這種情況，要進園區(qū)企業(yè)檢查，說不行，要有紀委批準。這些“土政策”完全凌駕于法律法規(guī)、國家政策之上。

還有一種是客觀上“不能為”，我國很多基層環(huán)保部門缺人才、缺能力、缺技術設備的問題極為突出。我曾經問一個縣的環(huán)保局，他們十年沒有進過一個科班出身的環(huán)保人才。很多時候下去督查，走一路能抓出一路的問題，但是有的地方環(huán)保隊伍長年累月在那兒都找不出問題。何況，很多地方企業(yè)也在絞盡腦汁跟你對抗、造假，讓你輕易監(jiān)測不出來。

記者：這些問題在地方很普遍嗎？有人據(jù)此提出對環(huán)保執(zhí)法隊伍進行“垂直管理”，有無必要？

熊躍輝：這些問題特別突出。當然，還有“不作為”的情況。在執(zhí)法中，見風使舵，討好某些企業(yè)、領導，對當?shù)氐恼児こ?、首長工程，對有些和領導沾親帶故的企業(yè)，網(wǎng)開一面，從以往來看，這種“行政干預、地方保護”是很普遍的。

不過，近些年來隨著強調科學發(fā)展觀，黨中央、國務院的要求越來越嚴，政策越來越具體，地方領導干部和老百姓的環(huán)保意識增強，這種明目張膽的地方保護主義確實越來越少了。

現(xiàn)在來看，我覺得直管沒有必要了。這有三方面的理由：第一，法律已經規(guī)定環(huán)境保護是地方各級人民政府負責，把隊伍收上去了，哪兒來人干活呢？第二，收上去是治標不是治本，治本要加強對地方環(huán)境質量的約束性考核，調動地方的積極性。第三，國家層面應該是側重宏觀管理，通過制定標準、加強考核，來強化地方政府的責任意識。

記者：除了制定標準、改進管理機制，市場的手段呢？

熊躍輝：市場的問題也是管理的問題。現(xiàn)在最大的問題就是管理交叉。這在機動車領域體現(xiàn)得比較明顯，針對機動車減排，車、油、路是三位一體的，有好車、沒好油，有好油、沒好路，都是白搭。

比如柴油有車用柴油、普通柴油，前者的含硫率比后者標準嚴格，但我們督查發(fā)現(xiàn)有的高速路上還是可以加到普通柴油。這塊兒誰去管？我們管不到加油，交通部門也沒法管，對車主來說，加車用柴油還是普通柴油對其沒啥區(qū)別，后者還更便宜。因此，協(xié)同管理是個關鍵問題。

再比如新車要進行型式核準，但我們接到過舉報，有的車企送檢的是符合“國五”排放標準的車，但市場賣的卻是“國三”的車。

記者：從環(huán)境管理體制來看，過去主要側重“總量排放”控制，未來對外界關注較多的“排污許可證制度”是否會有推進？

熊躍輝：客觀上，“總量減排制度”是作出了巨大貢獻的，但新的形勢下確實需要進行精細化管理。我概括了一下，現(xiàn)在的環(huán)境保護是“不缺技術缺良心、不缺標準缺執(zhí)行、不缺口號缺機制”。

環(huán)保部幾次講到要全面推行“排污許可證制度”，注重從完善頂層設計入手，簡單地理解就是讓每一個區(qū)域根據(jù)環(huán)境容量來確定排放量。今年開始，我們要全面推行。