治理污染更需“倚重”市場手段
2013年1月5日，北京大望路，一熱電公司的煙囪。目前，全國多地已開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。圖/CFP
環(huán)境污染需要政府管，但依然應(yīng)有更多更靈活的市場手段。
近年，空氣污染等環(huán)境問題已成全國焦點(diǎn)，受到高層前所未有的重視。
在十八大報(bào)告提到的“五位一體改革”中，生態(tài)文明體制改革的列入廣受矚目，其中提到，建立促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的市場機(jī)制，逐步開展碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)。
“誰污染，誰負(fù)責(zé)，多排放，多負(fù)擔(dān)，節(jié)能減排得收益、獲補(bǔ)償”——今年下半年推出的轟轟烈烈“大氣十條”，要求提高節(jié)能環(huán)保準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格實(shí)施污染物排放總量控制，同時(shí)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場機(jī)制調(diào)節(jié)作用。
今天，經(jīng)濟(jì)措施已成為環(huán)境治理的重要輔助手段；在三中全會，其很可能成為生態(tài)文明建設(shè)的重要議題。
市場機(jī)制進(jìn)入“大氣十條”
“用市場手段來改善環(huán)境，這是改革的方向，”北京環(huán)交所董事長、北京環(huán)保局原副局長杜少中說，“以前在污染防治上，用得較多的是法律和行政手段，市場手段用得很少。”
他表示，現(xiàn)在，市場手段用得越來越多，和法律與行政手段配合使用，成為一個(gè)發(fā)展趨勢，其也是國際上治理環(huán)境的通行做法。目前，美國大量使用排污權(quán)交易和環(huán)境保險(xiǎn)，波蘭開辦環(huán)保銀行等。
今年9月，國務(wù)院推出《大氣污染防治行動計(jì)劃》，被認(rèn)為是有史以來最嚴(yán)格的治理大氣的行動計(jì)劃，也稱“大氣十條”。其中，在“發(fā)揮市場機(jī)制作用，完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策”章節(jié)提出，要求發(fā)揮市場機(jī)制調(diào)節(jié)作用，分行業(yè)、分地區(qū)對水、電等資源類產(chǎn)品制定企業(yè)小額定額，對能效、排污強(qiáng)度達(dá)到更高標(biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)企業(yè)給予鼓勵(lì)，并推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。
市場手段推進(jìn)資源品價(jià)格改革
在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的近20年中，用市場手段解決環(huán)境問題的方式日漸增多。如：用命令控制加政府補(bǔ)貼推進(jìn)二氧化硫控制；全國實(shí)施排污收費(fèi)政策，籌集大量環(huán)保資金用于污染防治；地方試點(diǎn)推廣排污權(quán)交易，推進(jìn)資源品價(jià)格改革等。
但市場手段推進(jìn)并非易事。如目前在能源資源、公共事業(yè)、環(huán)保收費(fèi)等領(lǐng)域，價(jià)格不合理的問題比較突出，正在進(jìn)行的資源品價(jià)格改革在水、氣等方面相對較為容易，但在鐵路、電力等方面則推進(jìn)較難。
在全國已實(shí)行的排污收費(fèi)政策上，依然存在著費(fèi)率過低，起不到充分的減排激勵(lì)作用，以及排污費(fèi)被挪用、擠占，使用效率不高等問題。
有業(yè)內(nèi)專家表示，雖然有多種經(jīng)濟(jì)手段，但其依然還是輔助手段，需結(jié)合行政、法律等措施走綜合治理環(huán)境的道路。他認(rèn)為，目前最需要改革的，并非某個(gè)具體的政策環(huán)節(jié)，而涉及政府、公眾和企業(yè)在環(huán)境管理上的大的定位問題。
中國環(huán)境規(guī)劃院副總工程師楊金田說，“環(huán)境污染是公共的事情，是需要政府管的。”但他同時(shí)表示，依然還應(yīng)該有更多更靈活的市場手段，在新的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的要求下，由政府制定“游戲規(guī)則”，市場參與，同時(shí)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。新京報(bào)記者金煜
【改革猜想】
生態(tài)文明建設(shè)的改革方向是什么？
北京環(huán)交所董事長杜少中：在污染防治，環(huán)境保護(hù)上，把經(jīng)濟(jì)手段加入到環(huán)保上來，這是國際上通行的做法，也是我們國家今后更為重視的方面。經(jīng)濟(jì)手段如環(huán)境交易，是把環(huán)境要素?fù)Q算成錢，用經(jīng)濟(jì)利益和社會效益兩個(gè)杠桿，調(diào)動了企業(yè)和社會各相關(guān)群體的積極性，促進(jìn)大家去改進(jìn)技術(shù)，淘汰落后過剩產(chǎn)能，降低減排成本，增強(qiáng)競爭力，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)低碳發(fā)展。
改革試點(diǎn)
嘉興排污權(quán)交易：一個(gè)指標(biāo)競價(jià)128次
10月22日，蘇州環(huán)境能源交易中心。“啪”的一聲，競拍槌落下。一家生物質(zhì)能公司以每噸4780元，共計(jì)22萬多元競拍到47.5噸二氧化硫的排污權(quán)指標(biāo)。這是江蘇首次通過環(huán)境能源交易市場舉行的排污權(quán)競拍。
而在另一個(gè)江南城市嘉興，南湖區(qū)去年首次進(jìn)行了網(wǎng)絡(luò)電子拍賣會，據(jù)媒體描述，競拍者競爭激烈，一個(gè)每噸8萬元的化學(xué)需氧量指標(biāo)當(dāng)天最高標(biāo)的拍出折合每噸165.5萬元，最多一個(gè)標(biāo)的競價(jià)達(dá)128次，刷新歷史紀(jì)錄。
污染物總量減少是交易前提
排污權(quán)交易的原理很簡單，就是企業(yè)之間相互買賣污染物排放的指標(biāo)。
“哪個(gè)企業(yè)都會衡量，是買交易權(quán)，還是成本治理投入更低？如買指標(biāo)成本更高，企業(yè)就會把指標(biāo)賣出來，下大力氣治理。”山西環(huán)保廳副總工程師杜斌說。
中國環(huán)境規(guī)劃院副總工程師楊金田說，排污權(quán)交易并非“花錢買排污”，其一個(gè)重要前提即為“總量控制”，也就是說，不管企業(yè)之間怎么交換指標(biāo)，行政區(qū)域內(nèi)的排放總量不能增大，而且逐年減小。
上世紀(jì)80年代，我國就引入了排污權(quán)交易這種“舶來品”，環(huán)保部總量司處長嚴(yán)剛說，目前，浙江、江蘇、山西等省一級和市一級的機(jī)制已做得相當(dāng)好。
比如浙江省，嚴(yán)剛表示，其將排污權(quán)交易和排污有償使用結(jié)合，起到了顯著效果，可以在全國推廣。
“以前指標(biāo)是無償分給企業(yè)的，比如無償給一個(gè)企業(yè)可五年排放100噸的許可，現(xiàn)在則要有償獲取，目的是激勵(lì)企業(yè)少排放，少占有指標(biāo)，騰出更多指標(biāo)空間給其他新建項(xiàng)目。”
嘉興排污權(quán)交易市場活躍
嘉興市率先成立了我國第一個(gè)排污權(quán)交易平臺——浙江省嘉興市排污權(quán)儲備交易中心，該市環(huán)保局前副局長沈躍平介紹，為推動排污權(quán)交易，其采取了化繁為簡的辦法。
他們首先對實(shí)施排污權(quán)交易前已無償取得的排放指標(biāo)予以確認(rèn)，扣除其應(yīng)承擔(dān)的減排任務(wù)外的多余部分，就可加入市場交易。
然后，規(guī)定新排污單位實(shí)行有償使用制度，新增污染物排放量必須從交易中心購買。
在國家減排越來越嚴(yán)厲的背景下，排污指標(biāo)越來越少，一些企業(yè)即使有多余的量，也不愿讓給交易中心，對此，沈躍平介紹，其設(shè)計(jì)了3條破解規(guī)則：企業(yè)沒有施工建設(shè)，且時(shí)間超過5年的，收回其排污權(quán)指標(biāo)；企業(yè)未經(jīng)申報(bào)或閑置超過2年的排污權(quán)指標(biāo)，由交易中心無償收回；企業(yè)閑置未超過2年的排污權(quán)指標(biāo)，企業(yè)可以將指標(biāo)出租給交易中心，每年獲取一定利息。
沈躍平介紹，排污權(quán)有償使用政策一旦實(shí)施不當(dāng)，必會遭到企業(yè)抵觸，影響整個(gè)交易制度進(jìn)程，對此，他們設(shè)計(jì)了有針對性的措施。比如，在價(jià)格上差別對待。老污染源要買排污權(quán)指標(biāo)，可“打個(gè)折”，按新企業(yè)購買價(jià)的60%實(shí)施。
建立了回購制度，老企業(yè)如將削減下來的排污權(quán)退給交易中心，回購價(jià)格要比他們重購指標(biāo)價(jià)格高，企業(yè)的后顧之憂消除了。
目前，嘉興市的交易市場已相當(dāng)活躍。
上升到全國層面尚有難度
然而，為何多年探索后，排污權(quán)交易還始終停滯在地方試點(diǎn)層面，而未形成全國的統(tǒng)一市場呢？
事實(shí)上，排污權(quán)交易在深入實(shí)踐過程中，還是遭遇很多困難。
有專家指出，現(xiàn)在一些試點(diǎn)城市多處于政府“拉郎配”狀態(tài)，號召少量企業(yè)樹立榜樣來交易，但更多屬于新排放源和老排放源間的補(bǔ)償交易，真正意義的排污許可證交易較少，有的是成立了機(jī)制，但無企業(yè)積極參與，形成有“市”無“場”的局面。
此外，因行政色彩過重，大多數(shù)交易案例沒有形成具體的交易規(guī)則，導(dǎo)致交易雙方只能依賴政府的行政安排。
“真正的排污交易，需要立法，開發(fā)標(biāo)記物，確權(quán)，按照總量分配額，確定污染物消減目標(biāo)，進(jìn)行交易，交易完了要兌現(xiàn)，一環(huán)扣一環(huán)，少一個(gè)就轉(zhuǎn)不起來，”北京環(huán)交所董事長杜少中說，“就像煎餅果子一樣，光有雞蛋沒油餅，就不是煎餅果子。”
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