“國家針對土壤污染防治的立法刻不容緩。”全國“兩會”期間，全國人大代表、佛山古今來律師事務(wù)所主任吳青提交了《關(guān)于制定土壤污染防治法的議案》。

專門立法——突出污染物控制

“為建設(shè)美麗中國，應(yīng)盡快制定土壤污染防治法。”作為一名全國人大代表，盡管吳青是新當(dāng)選的，但她對環(huán)保比較熟悉。

早在當(dāng)廣東省人大代表時，吳青便對土壤污染問題做過深入調(diào)研。當(dāng)選全國人大代表后，她花了兩個多月時間進行調(diào)研，最終由她牽頭形成了《制定土壤污染防治法》的立法議案。

在議案調(diào)研過程中，吳青從環(huán)境保護部發(fā)布的《環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》、國務(wù)院印發(fā)的《近期土壤環(huán)境保護及綜合治理工作安排》等文件中感受到土壤污染的現(xiàn)狀不容樂觀。

“最大的問題在于，現(xiàn)行有關(guān)土壤污染防治的法律法規(guī)分散而不成體系，缺乏針對性，可操作性不強。”吳青認(rèn)為，我國《憲法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《刑法》、《農(nóng)業(yè)法》、《環(huán)境保護法》、《土地管理法》等主要針對農(nóng)業(yè)用土壤污染防治，均未全面覆蓋各類用地保護。此外，現(xiàn)行涉及土壤污染防治的法律法規(guī)局限性較大，大多是宣示性、鼓勵性的條文，可操作性不強。對于污染土壤要承擔(dān)什么法律責(zé)任，也沒有明確規(guī)定。

在吳青提交的《制定土壤污染防治法》議案中，她特別提出建議，專門立法一要突出對污染物的控制，包括固體廢棄物、農(nóng)藥化肥、放射性物質(zhì)、危險化學(xué)品等；二要突出風(fēng)險監(jiān)控；三要建立土壤治理和修復(fù)制度。

同時，吳青對土壤污染防治的步驟也給出了自己的建議:首先要對土壤進行分類，按照農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地等不同類別制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，比如重金屬不能超過設(shè)定指標(biāo)等；第二步是對土壤的污染情況進行評估，之后才是建立土壤監(jiān)管體系、對土壤污染進行治理和修復(fù)。

立法草案——追求人與土壤和諧

經(jīng)過深入調(diào)研論證，吳青這次不僅帶來了《關(guān)于制定土壤污染防治法的議案》，還帶來長達7000多字、共6章62條的草案建議稿。

吳青認(rèn)為，在這部法律的總則部分，應(yīng)明確本法的立法目的以保護人體健康、保障土壤資源的可持續(xù)利用為基本目標(biāo)；以追求人與土壤的和諧為最終目標(biāo)�；驹瓌t是保護優(yōu)先、防治結(jié)合、風(fēng)險管控、確保安全。

關(guān)于土壤污染防治的制度建設(shè)，吳青建議建立以下制度:

——土壤污染標(biāo)準(zhǔn)制度。除現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)外，制訂、修改、完善農(nóng)業(yè)用地土壤標(biāo)準(zhǔn)、工業(yè)用地土壤標(biāo)準(zhǔn)、商業(yè)用地土壤標(biāo)準(zhǔn)及居住用地土壤標(biāo)準(zhǔn)。

——清潔生產(chǎn)制度。工業(yè)生產(chǎn)活動產(chǎn)生的污染是土壤污染的主要來源，因此要建立清潔生產(chǎn)制度，控制污染源，這是避免土壤污染切實可行的方法。

——土壤污染風(fēng)險評估制度。主要包括土地規(guī)劃使用要進行的土壤污染風(fēng)險評估、土地周圍建設(shè)項目在動工和投產(chǎn)前進行的土壤污染風(fēng)險評估。

——土壤污染監(jiān)測制度。根據(jù)土壤污染途徑的特殊性，全面掌握水污染、大氣污染的信息，及時掌握污染情況并采取措施預(yù)防土壤污染。

——土壤治理與修復(fù)制度。對已經(jīng)污染的土壤，由相關(guān)具有資質(zhì)的公司進行土壤修復(fù)，未經(jīng)修復(fù)的土壤不得進行開發(fā)與使用。

——土壤污染應(yīng)急制度。土壤污染防治部門需對突發(fā)性的土壤污染情況進行應(yīng)急處理，以使污染程度及其危害控制在最低水平。

——公眾參與制度。各級環(huán)保部門要定期公布土壤的具體情況，包括土壤受污染的情況、改良土壤質(zhì)量和防治土壤污染的具體建議。要保證公眾對有關(guān)影響土地環(huán)境活動的決策參與權(quán)，鼓勵公眾參與到具體防范土壤污染的工作中。要擴大公眾的監(jiān)督權(quán)，對于相關(guān)行政主管部門及其執(zhí)法人員偏袒企業(yè)、放任土壤污染的現(xiàn)象，鼓勵公眾通過檢舉、監(jiān)督等手段對其進監(jiān)督。

當(dāng)務(wù)之急——盡快修訂土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

“當(dāng)務(wù)之急是盡快修訂土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。”這是吳青發(fā)出的又一個急促的呼聲。

我國現(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》是于1995年制定的，目前已大大滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，而且主要針對的是農(nóng)田。

吳青建議，在對全國的土壤情況進行普查及系統(tǒng)統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，按照不同的土壤特性進行分類，針對不同類型的土壤制定不同的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。比如，居住用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地都應(yīng)該涵蓋進來，分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)；重金屬、有毒化學(xué)物質(zhì)等含量超過一定比例，就界定為污染。

全力以赴——光提建議力度不夠

吳青認(rèn)為，立法整治土壤污染已刻不容緩。“要全面推動土壤污染防治，必須從立法高度來推動，光提建議，力度不夠。”

她認(rèn)為，目前有關(guān)食品安全、環(huán)境侵權(quán)等問題不斷出現(xiàn)，即使從現(xiàn)在開始啟動立法，還要經(jīng)過論證和調(diào)研階段，最快2016年或2017年能出臺這部法律，就已經(jīng)非常了不起了。“本屆任期內(nèi)，我將全力以赴，推動土壤污染防治立法，早一年是一年，早一天是一天，為社會做點實事。”

現(xiàn)場直擊——大家排隊等著輪簽

“議案一提出來，大家都說好，這個應(yīng)該提。”回憶起小組議案說明會上代表們對這份立法議案熱烈響應(yīng)的情景，吳青顯得十分激動。

按照全國人民代表大會組織法規(guī)定，必須有一個代表團或者三十名以上的代表聯(lián)名，才可以向全國人民代表大會提出屬于全國人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的議案。

吳青說，在她的議案說明會召開之后，不少人大代表即刻表示也要出一分力，對議案進行附議。當(dāng)中既有廣東省一級部門領(lǐng)導(dǎo)，還有佛山、潮州、江門、汕尾、梅州、陽江等6市市長，以及多名普通代表。

“我們佛山的市長劉悅倫等6個市長都附議這個議案，大家在那里排隊等著輪簽，我真的很感動。”吳青說。最終，這份立法議案收集到30多名代表的附議，順利向大會議案組提交。

對此，全國人大代表、汕尾市市長吳紫驪則表示，加強環(huán)境保護和管理，是我們目前面對的一個重要課題，所以，有利于推進加強資源環(huán)境管理的議案、建議都是應(yīng)該支持的。

“土地和水、空氣一樣重要，立法防治污染非常迫切。”議案聯(lián)名人之一、廣東省發(fā)改委主任李春洪說，目前大氣和水的污染都已經(jīng)有了針對性的防治法規(guī)，但是土壤污染防治這方面的立法還是一片空白。“希望全國人大能重視這份議案，盡快啟動立法工作，我們整個廣東團的代表都很期待。

與現(xiàn)行環(huán)境法律中體系性較好的大氣、水、海洋污染防治法律相比，我國還沒有形成有效的土壤污染綜合防治體系，包括法律法規(guī)與管理體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)測監(jiān)控體系、土壤修復(fù)技術(shù)體系等。

國外·借鑒

綜觀世界上許多國家，都曾面臨過與我們當(dāng)前同樣的狀況。面對法律的缺失，一些國家及時制定了專門的土壤污染控制法。

美國——

污染事件:美國胡克化學(xué)公司于1942年~1953年間，在紐約州拉夫運河中棄置了2.18萬噸化學(xué)廢物。運河被填埋后，便成了一片廣闊土地，隨后被出售建造了學(xué)校，周圍也發(fā)展成為居民區(qū)。然而到20世紀(jì)70年代末，地下的化學(xué)廢物滲出形成毒氣釋放，嚴(yán)重危害當(dāng)?shù)鼐用窠】�，成為轟動全美的“拉夫運河事件”。

強大的社會輿論壓力下，美國國會于1980年制定了《綜合環(huán)境應(yīng)對賠償責(zé)任法》，批準(zhǔn)設(shè)立污染場地管理與修復(fù)基金，即超級基金，這一法案也因此被稱為《超級基金法》。

超級基金法責(zé)令責(zé)任者對污染特別嚴(yán)重的場地進行修復(fù)；對找不到責(zé)任者或責(zé)任者沒有修復(fù)能力的，由超級基金來支付污染場地修復(fù)費用；對不愿支付修復(fù)費用或當(dāng)時尚未找到責(zé)任者的場地，可由超級基金先支付污染場地修復(fù)費用，再由相關(guān)部門向責(zé)任者追討。

為保障超級基金制度的實施，美國政府于1986年通過了《超級基金修正與再授權(quán)法》，進一步要求修復(fù)行動必須達到的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

針對環(huán)境問題發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題，美國又陸續(xù)頒布了一些補充法案。2002年，美國頒布《棕色地塊法》，將污染責(zé)任和現(xiàn)在的開發(fā)商分開，再通過折價，讓開發(fā)商有獲利的空間，從而促使社會資本介入棕色地塊進行修復(fù)。

在我國，重慶市也曾醞釀吸引社會資本的機制，計劃將所有棕色地塊打包，交給一家公司上市運作。

北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院博士陽平堅指出，在這方面，美國對于中國的最大啟示是法律先行，且嚴(yán)格執(zhí)法。“法律出臺后，資金要落實。美國甚至?xí)奄Y金的來源和額度寫在法律條款中，使得執(zhí)法過程有財力和物力作為支撐。”

日本——

污染事件:1956年，日本神通川下游出現(xiàn)一種全身骨痛的病。直到1961年才查明，這種病與日本神岡煉鋅廠排放的含鎘廢水有關(guān)，含鎘廢水澆灌的大米被當(dāng)?shù)鼐用耖L期食用，引發(fā)“痛痛病”。截至1979年，這一公害事件先后導(dǎo)致80多人死亡，間接受害人數(shù)更多，經(jīng)濟損失也超過20多億日元。

在經(jīng)歷了土壤污染帶來的巨大危害后，日本于1970年頒布了《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》；1991年制定了《土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》；1999年環(huán)境廳制定了《關(guān)于土壤、地下水污染調(diào)查對策方針》，實施《環(huán)境影響評價法》，將土壤環(huán)境納入評估范圍；2002年頒布了《土壤污染對策法》。

日本《土壤污染對策法》，對調(diào)查的地域范圍、超標(biāo)地域的確定，以及治理措施、調(diào)查機構(gòu)、支援體系、報告及檢查制度、懲罰條款進行了規(guī)定，并規(guī)定了成為土壤污染調(diào)查對象的土地條件及消除污染的土地基準(zhǔn)等。這一法案運用環(huán)境風(fēng)險應(yīng)對的觀點，對工廠、企業(yè)廢止和轉(zhuǎn)產(chǎn)及進行城市再開發(fā)等事業(yè)時產(chǎn)生的土壤污染進行了約束。進一步加強了對預(yù)防原則、政府職責(zé)、土地標(biāo)準(zhǔn)的劃分、激勵機制等的規(guī)定。

在法律責(zé)任方面，日本對責(zé)任主體及實現(xiàn)方式都作了相應(yīng)的規(guī)定。如日本《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》第十七條規(guī)定“拒絕、妨礙或回避第十三條第一款規(guī)定的調(diào)查、測定或采集樣品者，處3萬日元以下的罰金”；“法人的代表人、法人或自然人的代理人、使用人及其他從業(yè)人員，實施了與其法人或自然人的業(yè)務(wù)有關(guān)的前款的違法行為時，除處罰行為人外，對其法人或自然人也要處以同款的罰金刑”。

上述土壤污染防治立法的成功經(jīng)驗，無論是對我國土壤污染防治立法模式的選擇，還是對我國土壤污染防治立法體系和具體制度的建構(gòu)，都具有重要啟示意義。

土壤污染主要因素有哪些？

1.工業(yè)排放的廢氣、廢水、廢渣。工業(yè)“三廢”未經(jīng)處理或處理不當(dāng)直接排放，將會污染土壤。

2.污水灌溉。不少地區(qū)用污水灌溉農(nóng)田，且多數(shù)污水未經(jīng)處理，所含重金屬及有毒、有害物質(zhì)會在土壤中累積，造成嚴(yán)重后果。

3.農(nóng)藥、化肥等化學(xué)制品。許多地區(qū)單純?yōu)榱颂岣呒Z食產(chǎn)量，大量使用農(nóng)藥、化肥等化學(xué)制品，造成土壤過酸，使土壤的團粒結(jié)構(gòu)遭到破壞，導(dǎo)致土壤板結(jié)。

4.重金屬污染。使用含有重金屬的廢水進行灌溉是重金屬進入土壤的一個重要途徑。重金屬進入土壤的另一條途徑是隨大氣沉降落入土壤。

5.非降解農(nóng)膜的大面積使用。殘留在土壤中的農(nóng)膜阻礙了土壤水分和氣體的交換，破壞土壤的物理性狀，甚至使土壤性質(zhì)改變到不宜耕作。

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