2011年6月4日，發(fā)生在山東半島北部渤海中的蓬萊19-3油田溢油事故，給油田周邊海域及海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重污染，也給周邊的海產(chǎn)養(yǎng)殖等漁業(yè)經(jīng)濟(jì)和漁民利益帶來重大損失。同年7月5日，國家海洋局依法對作業(yè)方康菲公司處以最高標(biāo)準(zhǔn)20萬元罰款的行政處罰。緊接著又在全國范圍內(nèi)遴選律師機(jī)構(gòu)代表國家提起海洋生態(tài)索賠訴訟。然而，與墨西哥灣英國石油集團(tuán)公司溢油事故的處理過程和結(jié)果相比，渤海灣溢油事故的相關(guān)進(jìn)展卻顯得異常緩慢，至今未能得到妥善解決。由此可見，我國現(xiàn)有的海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)制、海洋污染事故的責(zé)任承擔(dān)以及污染受害者如何獲得賠償都值得反思。本刊特邀請有關(guān)專家和學(xué)者撰文對上述一系列問題進(jìn)行研究和探討。

從2011年6月4日康菲石油中國有限公司(以下簡稱康菲公司)向國家海洋局北海分局報(bào)告其B 平臺(tái)東北方向發(fā)現(xiàn)不明來源的少量油膜，到2011年11月11日國家海洋局公布蓬萊19-3油田溢油事故聯(lián)合調(diào)查組事故原因調(diào)查結(jié)論，已經(jīng)過去了5個(gè)多月。其間，我國海洋行政主管部門雖然采取各種手段要求康菲公司采取有效措施徹底排查并切斷溢油源，消除再次發(fā)生溢油的風(fēng)險(xiǎn)，甚至要求其停止鉆井、停止油氣生產(chǎn)，但海底溢油問題并未得到徹底解決。依照我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定, 違反法律規(guī)定進(jìn)行海洋石油勘探開發(fā)活動(dòng)，造成海洋環(huán)境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，只能并處2萬元以上20萬元以下的罰款。即使按照直接經(jīng)濟(jì)損失的30%罰款，最高也不能超過30萬元。當(dāng)5500平方公里的海域受到原油污染后，漁民養(yǎng)殖和國家海洋生態(tài)的損害卻得不到污染者的任何賠償和補(bǔ)償以及生態(tài)治理恢復(fù)的承諾。我國海洋環(huán)境保護(hù)立法及其執(zhí)法機(jī)制在這樣一起污染事故面前顯得十分無力和無奈。這不得不引起我們對現(xiàn)有海洋環(huán)境保護(hù)法及其實(shí)施機(jī)制的深刻反思。

現(xiàn)有的海洋環(huán)境保護(hù)立法不能有效預(yù)防海洋污染事故的發(fā)生

“預(yù)防為主”歷來是環(huán)境保護(hù)法的基本原則之一。海洋污染影響的嚴(yán)重性、廣泛性和清除污染的困難性決定了海洋環(huán)境保護(hù)更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)預(yù)防在先。但我國現(xiàn)有的海洋環(huán)境保護(hù)立法，沒有關(guān)于預(yù)防為主的原則規(guī)定，只有關(guān)于海洋工程和海岸工程建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與“三同時(shí)”制度能在預(yù)防海洋環(huán)境污染事故方面發(fā)揮一定作用。在發(fā)生事故造成或可能造成海洋環(huán)境污染事故時(shí)，僅要求行政相對人立即采取有效措施，及時(shí)向可能受到危害者通報(bào)，并向依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門報(bào)告，接受調(diào)查處理。對不及時(shí)通報(bào)和報(bào)告者，規(guī)定僅能處以5萬元以下罰款。對未持有經(jīng)審核和批準(zhǔn)的環(huán)境影響報(bào)告書，興建海岸工程建設(shè)項(xiàng)目的，除責(zé)令其停止違法行為和采取補(bǔ)救措施外，僅能并處5萬元以上20萬元以下的罰款，而且對沒有進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)興建海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的，甚至沒有規(guī)定處罰。對海洋工程建設(shè)項(xiàng)目沒有執(zhí)行“三同時(shí)”的，也只是責(zé)令其停止施工或者生產(chǎn)、使用，并處5萬元以上20萬元以下的罰款。對于像康菲公司這樣的跨國石油公司來說，5萬元和20萬元的罰款，甚至百萬元的罰款，根本沒有任何威懾力，其不進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)或者不執(zhí)行“三同時(shí)”所節(jié)省的費(fèi)用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于可能受到的罰款。企業(yè)的任何活動(dòng)都要進(jìn)行成本核算，當(dāng)違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于采取預(yù)防措施成本時(shí)，就不可能使企業(yè)真正采取有效措施，防止環(huán)境污染事故。國家海洋局公布的《蓬萊19-3油田溢油事故聯(lián)合調(diào)查組公布事故原因調(diào)查結(jié)論》表明，此次康菲公司在蓬萊19-3油田B平臺(tái)的生產(chǎn)違反總體開發(fā)方案，不執(zhí)行分層注水的開發(fā)要求，長期籠統(tǒng)注水，導(dǎo)致注采比失調(diào)，破壞了地層和斷層的穩(wěn)定性，造成斷層開裂，形成竄流通道，發(fā)生海上溢油。當(dāng)B23井出現(xiàn)注水量明顯上升和注水壓力明顯下降的事故征兆時(shí)，仍然不及時(shí)停止注水、查明原因，而是繼續(xù)維持壓力注水作業(yè)，進(jìn)一步加劇了海上溢油的污染程度。由此可見，康菲公司的行為明顯具有故意性質(zhì)。我國現(xiàn)有的海洋立法難以遏制行為人的違法行為，更不能有效預(yù)防海洋環(huán)境污染事故的發(fā)生。

這種情況的出現(xiàn)，是我國長期的末端治理思路和對污染企業(yè)的過分袒護(hù)造成的。如果說1982年我國制定《海洋環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，國家的經(jīng)濟(jì)力量還不足以使立法對以國有企業(yè)為主體的開發(fā)建設(shè)者規(guī)定嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)要求，而在1999年修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，我國國力已經(jīng)有很大提高，多種經(jīng)濟(jì)并存，受罰者也不再是單一的國有企業(yè)的情況下，本應(yīng)按照不能使違法者從其違法行為中得到利益的原則確定處罰強(qiáng)度。遺憾的是，我國立法仍然沿用了保護(hù)國有企業(yè)的思路，將處罰強(qiáng)度壓得很低，以至于對違法者沒有多少威懾性。這正是我國海洋環(huán)境污染事故頻發(fā)的重要原因之一。

海洋環(huán)境污染信息的不公開影響公眾對違法者的監(jiān)督

盡管企業(yè)有時(shí)不懼怕行政機(jī)關(guān)依法給予的不痛不癢的行政處罰，但是企業(yè)，特別是大型跨國企業(yè)，通常還是比較注意自身在社會(huì)上的形象的。如果其經(jīng)常造成污染，被媒體曝光，對其經(jīng)營會(huì)有很大影響。因此，公眾監(jiān)督是促使企業(yè)重視環(huán)境保護(hù)的重要力量。公眾的監(jiān)督，前提條件是信息公開。沒有信息公開，公眾不知道企業(yè)都做了什么，監(jiān)督就成了一句空話。我國環(huán)境保護(hù)法只規(guī)定了發(fā)生海洋污染事故者的通報(bào)和向管理部門報(bào)告的義務(wù)，而沒有規(guī)定信息公開。海洋行政主管部門也沒有像環(huán)保行政部門那樣在國務(wù)院《政府信息公開條例》頒布后制定海洋環(huán)境信息公開辦法，從而導(dǎo)致康菲溢油事故信息公開的嚴(yán)重滯后。國家海洋局在6月4日和17日兩次溢油事故發(fā)生的當(dāng)天都接到了康菲公司的溢油報(bào)告。但在7月5日才首次召開媒體通報(bào)會(huì)，向社會(huì)通報(bào)康菲漏油事故。國家海洋局在隨后的事故處理中發(fā)布了很多文件，如《關(guān)于立即停止蓬萊19-3油田B、C平臺(tái)作業(yè)活動(dòng)的通知》、《關(guān)于限期徹底排查溢油風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)徹底封堵溢油源的通知》、《關(guān)于開展海洋石油勘探開發(fā)溢油風(fēng)險(xiǎn)排查與整改的通知》、《蓬萊19-3油田溢油事故海洋環(huán)境監(jiān)視監(jiān)測與評(píng)價(jià)工作方案》等，但都未在國家海洋局的網(wǎng)站上公布�？捣乒疽惨辉偻涎右缬托畔⒐_。信息的不公開，不僅影響了公眾的知情權(quán)，影響了公眾對污染情況的監(jiān)督，而且實(shí)際上也拖延了有關(guān)單位和個(gè)人對污染危害的預(yù)防和對損害的規(guī)避。

為了加強(qiáng)公眾對海洋環(huán)境污染防治的監(jiān)督，筆者建議我國制定和頒布海洋環(huán)境信息公開的具體辦法，規(guī)定海洋環(huán)境信息公開的范圍、內(nèi)容、方式、時(shí)限、義務(wù)主體，不公開的后果和救濟(jì)方法。特別要規(guī)定海洋環(huán)境污染破壞者的信息公開義務(wù)。如果修改海洋環(huán)境保護(hù)法和海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例，也應(yīng)當(dāng)增加信息公開的內(nèi)容。

重行政輕民事使得海洋環(huán)境損害難索賠

我國的海洋環(huán)境保護(hù)立法，在內(nèi)容上大多是關(guān)于行政機(jī)關(guān)如何管理，行政相對人如何承擔(dān)義務(wù)，對違法者給予什么樣行政處罰的規(guī)定，很少規(guī)定造成海洋環(huán)境污染損害以后，受害者如何索賠，海洋生態(tài)破壞如何修復(fù)等方面的內(nèi)容，因此，發(fā)生海洋污染事故后，受害者難以通過法律得到及時(shí)合理的賠償或補(bǔ)償。康菲溢油事故后，養(yǎng)殖戶數(shù)億元的損失和國家海洋生態(tài)破壞的損失至今索賠無望以及康菲公司對污染賠償只字不提的狀況，與墨西哥灣英國石油集團(tuán)公司(以下簡稱BP公司)漏油事故形成了巨大的反差。墨西哥灣BP公司漏油事故發(fā)生后，BP公司很快設(shè)立了200億美元的基金用于賠償和生態(tài)恢復(fù)，康菲公司卻沒有任何表示。事實(shí)證明，我國的海洋環(huán)境保護(hù)立法與其他環(huán)保立法一樣存在著重行政、輕民事的現(xiàn)象，海洋環(huán)境污染損害賠償?shù)牧⒎ê懿煌晟啤?/p>

一是缺乏政府監(jiān)測機(jī)構(gòu)向受害者提供污染監(jiān)測信息和資料的規(guī)定。海洋環(huán)境污染的受害者，往往是進(jìn)行捕撈或者海產(chǎn)養(yǎng)殖的漁民，本身沒有監(jiān)測手段，對海水中有何種污染物，污染物的種類和濃度不可能了解，要求索賠也就缺乏必要的污染證據(jù)。對此，我國海洋環(huán)境保護(hù)法沒有規(guī)定公眾可以向政府部門及其監(jiān)測機(jī)構(gòu)索要監(jiān)測資料的權(quán)利，也沒有規(guī)定政府部門及其監(jiān)測機(jī)構(gòu)有向受害者提供監(jiān)測報(bào)告的義務(wù)，從而使受害者難以提起索賠訴訟。

二是缺乏損失鑒定評(píng)估制度的規(guī)定。污染受害者要進(jìn)行索賠，必須知道自己的損害是如何造成的以及損失的大小。對于漁民來說，自己很難出具這方面的證據(jù)。但現(xiàn)有的海洋環(huán)境保護(hù)法沒有規(guī)定設(shè)立海洋環(huán)境污染損害的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，受害者想尋求鑒定都無法找到接受委托的機(jī)構(gòu)，這就使得海洋污染受害者難以收集損失大小的證據(jù)。

三是缺少海洋環(huán)境公益訴訟的規(guī)定�！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。”這一條雖然被解讀為海洋環(huán)境公益訴訟，但實(shí)際上，海洋行政主管部門很少使用這一條款提起公益訴訟。而且，如果海洋環(huán)境污染損害是由海洋行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)造成的，行政機(jī)關(guān)根本就不會(huì)提起公益訴訟。真正的公益訴訟，應(yīng)當(dāng)是由無直接利害關(guān)系的公民或社會(huì)組織提起的。行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求，應(yīng)當(dāng)是國家作為利害關(guān)系人提起的侵權(quán)訴訟，而不是真正的公益訴訟。如果要讓更多的人關(guān)注海洋環(huán)境保護(hù)，就需要授予任何單位和個(gè)人都可以為了海洋公益而提起訴訟。

另外，在海洋環(huán)境損害賠償訴訟的舉證責(zé)任、因果關(guān)系的認(rèn)定、環(huán)境法律援助、訴訟費(fèi)的減免方面，也都應(yīng)當(dāng)作出有利于污染受害者維權(quán)的規(guī)定。

不同執(zhí)法部門缺乏協(xié)調(diào)配合影響執(zhí)法效果

海洋環(huán)境保護(hù)實(shí)行的是統(tǒng)一監(jiān)督管理與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的管理體制。根據(jù)我國海洋環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門作為對全國環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門，對全國海洋環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，并負(fù)責(zé)全國防治陸源污染物和海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作；國家海洋行政主管部門負(fù)責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視、評(píng)價(jià)和科學(xué)研究，負(fù)責(zé)全國防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作；國家海事行政主管部門負(fù)責(zé)所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，并負(fù)責(zé)污染事故的調(diào)查處理；國家漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)漁港水域內(nèi)非軍事船舶和漁港水域外漁業(yè)船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)保護(hù)漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境工作，并調(diào)查處理前款規(guī)定的污染事故以外的漁業(yè)污染事故；軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理及污染事故的調(diào)查處理。因此，至少有五個(gè)部門在海洋上有執(zhí)法權(quán)力。再加上中央與地方的區(qū)分，管理和執(zhí)法體制呈現(xiàn)出非常復(fù)雜的狀況。事實(shí)上，由于環(huán)保部門難以下海，很難對全國海洋環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。由于沒有統(tǒng)一的海上執(zhí)法，也就造成了各部門各管一段的情況。這樣往往導(dǎo)致信息難以集中，對違法行為難以形成有效的打擊。

除了行政執(zhí)法權(quán)的分割外，還涉及到行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合問題。比如此次康菲公司溢油事故，從造成的損害看，肯定超過污染環(huán)境罪的可立案標(biāo)準(zhǔn)，即直接經(jīng)濟(jì)損失30萬元。在這種情況下，海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)向公安部門移送案件材料，讓公安部門和檢察機(jī)關(guān)介入刑事調(diào)查。行政機(jī)關(guān)不移送案件，公安部門和檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)介入調(diào)查。通過刑事手段，可以在一定程度上加大對海洋環(huán)境的保護(hù)力度。但至今我們也沒有看到海洋行政主管部門向公安部門移送案件，更沒有看到公安部門和檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)介入調(diào)查。這在一定程度上影響了我國法律的執(zhí)行效果。相比美國在對待BP公司 石油泄漏污染墨西哥灣事件時(shí)的先例，美國司法部在事故一發(fā)生就介入刑事調(diào)查，我國行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在海洋環(huán)境污染事故的執(zhí)法協(xié)調(diào)配合方面顯然需要進(jìn)一步加大改進(jìn)力度并借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)。

我國海洋環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制存在的種種問題均說明我國的海洋環(huán)境保護(hù)立法亟須完善。首先，應(yīng)對《海洋環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修訂，在原則、管理制度、管理體制、法律責(zé)任等方面需要進(jìn)行大的修改。其次，應(yīng)當(dāng)修改早已嚴(yán)重過時(shí)的1983年發(fā)布的《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，加強(qiáng)對海洋石油勘探開發(fā)的嚴(yán)格管理。其三，應(yīng)當(dāng)抓緊制定《海洋環(huán)境保護(hù)信息公開辦法》、《海洋環(huán)境損害鑒定評(píng)估辦法》、《海洋環(huán)境監(jiān)測為社會(huì)服務(wù)辦法》等規(guī)章。法律的健全和完善雖然不能完全解決海洋環(huán)境保護(hù)的不力問題，但健全完善的法律體系無疑會(huì)為海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法和司法提供充分的法律基礎(chǔ)和根據(jù)。

（王燦發(fā)系中國政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師；黃婧系中國政法大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)博士生）

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