黨中央、國務(wù)院高度重視污染減排工作，把污染減排作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推動科學(xué)發(fā)展的重要抓手，提出“十一五”期間主要污染物排放總量減少10％的約束性指標(biāo)。

如今，“十一五”污染減排的攻堅戰(zhàn)役已完美收官。“十一五”期間，全國二氧化硫排放量減少14.29％，全國化學(xué)需氧量排放量減少12.45％，超額完成減排任務(wù)。

污染減排作為約束性指標(biāo)，將環(huán)境保護(hù)的倒逼機(jī)制傳導(dǎo)到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型上來，為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)和解決資源環(huán)境約束日趨強(qiáng)化問題提供了有效抓手；為進(jìn)一步強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任、加大污染防控力度提供了強(qiáng)大動力，成為各地加快治污設(shè)施建設(shè)、改善環(huán)境質(zhì)量的杠桿。

指標(biāo)之變:從“軟約束”向“硬指標(biāo)”轉(zhuǎn)變

污染減排作為約束性指標(biāo)，成為進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府環(huán)境責(zé)任、落實環(huán)�；緡�、加大污染防控力度的強(qiáng)大動力。國務(wù)院成立應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)布《節(jié)能減排綜合性工作方案》。受國務(wù)院委托，原國家環(huán)�？偩峙c各省級人民政府和6家電力集團(tuán)公司簽訂了減排目標(biāo)責(zé)任書。

2007年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的由國家發(fā)改委、原國家環(huán)�？偩帧医y(tǒng)計局3個部門制定的節(jié)能減排統(tǒng)計、監(jiān)測、考核實施方案和辦法下發(fā)。

“十一五”期間，通過主要污染物總量減排統(tǒng)計監(jiān)測考核辦法，以及建立和完善減排計劃審核備案、工程核查調(diào)度、數(shù)據(jù)會審考核及發(fā)布等一系列制度，形成了目標(biāo)明確、責(zé)任清晰、一級抓一級、一級考核一級的節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制。從省到市、縣，各級政府都成立了節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定總量控制計劃，層層分解任務(wù)，污染減排的合力逐步加大。這對今后的環(huán)保工作帶來了深遠(yuǎn)影響。

“十一五”期間，環(huán)境保護(hù)部先后對多個城市、集團(tuán)公司采取了“區(qū)域限批”措施，對部分電廠和部分城市污水處理廠掛牌督辦責(zé)令限期整改。各地創(chuàng)造性地提出“河長制”、“段長制”、“雙三十”等多樣化的目標(biāo)責(zé)任制形式。山東、河北等省對未完成年度減排目標(biāo)任務(wù)的市(縣)主管領(lǐng)導(dǎo)給予行政記過或撤職處理，河北、河南、浙江等十幾個省(自治區(qū))建立了跨市界斷面考核補(bǔ)償賠償機(jī)制，全國所有省份都把“十一五”環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)與任務(wù)分解落實到各級政府。

伴隨著各地污染減排新政相繼出臺，環(huán)境保護(hù)和污染物削減工作從“軟約束”向“硬指標(biāo)”轉(zhuǎn)變。

“十一五”期間，全國二氧化硫和化學(xué)需氧量排放總量分別下降了14.29％和12.45％。這不僅是對“十一五”期間國家定量考核主要污染物減排指標(biāo)完成的證明，更是污染減排扭轉(zhuǎn)了長期以來隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展主要污染物排放量上升趨勢的詮釋。

數(shù)據(jù)顯示，2010年，全國環(huán)保重點城市二氧化硫年均濃度比2005年下降26.3％，全國地表水國控監(jiān)測斷面中，Ⅰ~Ⅲ類水質(zhì)斷面比例為51.9％，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例為20.8％，分別比2005年提高14.4個百分點、下降6.6個百分點。

與此同時，“十一五”期間，我國逐漸形成了比較完善的污染減排運(yùn)行機(jī)制和管理機(jī)制。

2007年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《單位GDP能耗統(tǒng)計指標(biāo)體系實施方案》等3個方案和《主要污染物總量減排統(tǒng)計辦法》等3個辦法，以技術(shù)路線、保障措施和管理制度構(gòu)建的推進(jìn)策略、污染減排管理路線圖正式出爐。

“十一五”期間，全國逐步建立了污染減排組織領(lǐng)導(dǎo)體系。國務(wù)院成立了以溫家寶總理為組長的節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組，印發(fā)了工作方案，召開了電視電話會議，對節(jié)能減排工作進(jìn)行了全面部署。環(huán)境保護(hù)部成立了污染減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組。各省(自治區(qū)、直轄市)相繼成立了由省政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，配備專職人員從事減排管理工作。各市(縣)也成立了以政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組。

措施之變:強(qiáng)化環(huán)保問責(zé)，加大資金投入

長期以來，一些地區(qū)在唯GDP論和科學(xué)發(fā)展觀之間存在博弈，環(huán)境污染治理設(shè)施建設(shè)滯后成為一個令人窘迫的軟肋。

“十一五”期間，我國政府高度重視城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)，將其作為推進(jìn)節(jié)能減排、改善環(huán)境質(zhì)量的重要手段，編制了污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)專項規(guī)劃，完善了相關(guān)優(yōu)惠政策，不斷加大投資力度，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)，全社會投資建設(shè)城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施的熱情高漲，為全面實現(xiàn)污染減排目標(biāo)奠定了堅實基礎(chǔ)。

環(huán)境保護(hù)部通過嚴(yán)格治污設(shè)施減排量的核查核算、加大檢查監(jiān)督與處罰力度、及時發(fā)出通報預(yù)警等措施，促進(jìn)各地加快治污工程建設(shè)。各地加大資金投入，出臺支持政策，拓寬融資渠道，探索營建模式，大力推進(jìn)污水處理設(shè)施建設(shè)；黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部親自布置督促，要求限時建成投運(yùn)，強(qiáng)化環(huán)保問責(zé)。

同時，國家和地方紛紛出臺強(qiáng)有力的政策保障機(jī)制，對治污設(shè)施運(yùn)行維護(hù)、臺賬檔案、在線監(jiān)測等進(jìn)行規(guī)范，加快污水處理廠、垃圾處理場及燃煤電廠脫硫設(shè)施的建設(shè)進(jìn)度。

據(jù)初步測算，“十一五”期間，全社會加大了環(huán)保投入，環(huán)保投資超過兩萬億元，保障了治污減排工程的建設(shè)。同時，各地加大資金投入，出臺支持政策，拓寬融資渠道，探索營建模式，大力推進(jìn)污水處理設(shè)施建設(shè)。數(shù)據(jù)顯示，“十一五”是我國治污設(shè)施建設(shè)最快的時期。截至2010年，河北、河南、湖南、貴州等16個省(自治區(qū)、直轄市)轄區(qū)內(nèi)縣縣建有污水處理廠。全國累計建成城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施2832座，城市污水處理率由2005年的52％提高到約77％。到2010年，全國累計建成投運(yùn)燃煤電廠脫硫設(shè)施5.78億千瓦，火電脫硫機(jī)組比例從2005年的12％提高到2010年的82.6％。

成效之變:促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高發(fā)展質(zhì)量

加快淘汰落后產(chǎn)能是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益的重大舉措，是實現(xiàn)“十一五”污染減排目標(biāo)的重要措施。

“十一五”期間，各地區(qū)、有關(guān)部門采取了一系列強(qiáng)有力的政策措施，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段，大力推動落后產(chǎn)能淘汰工作，圓滿完成了“十一五”確定的目標(biāo)任務(wù)。從2006年起，國家發(fā)改委等部門每年都安排火電、焦化、水泥、造紙、酒精、味精、檸檬酸等行業(yè)落后產(chǎn)能淘汰計劃。同時，中央財政設(shè)立獎勵資金，通過專項轉(zhuǎn)移支付，對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能給予獎勵。對未按期完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地區(qū)，暫停對這個地區(qū)項目的環(huán)評、核準(zhǔn)和審批；對未按要求淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)責(zé)令停產(chǎn)或予以關(guān)閉。

數(shù)據(jù)顯示，“十一五”期間，全國累計關(guān)停小火電機(jī)組7683萬千瓦，淘汰落后產(chǎn)能煉鐵1.2億噸、煉鋼0.72億噸、水泥3.7億噸、平板玻璃4500萬重量箱、造紙1130萬噸，在關(guān)閉造紙、化工、紡織、印染、酒精、味精、檸檬酸等重污染企業(yè)方面都取得了積極進(jìn)展。

污染減排與產(chǎn)業(yè)整合、企業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，有效促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，“十一五”污染減排促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。2010年，全國造紙、化工和紡織行業(yè)化學(xué)需氧量排放強(qiáng)度比2005年分別下降73.9％、66.7％和50％，電力、非金屬礦物制品、黑色金屬冶煉行業(yè)二氧化硫排放強(qiáng)度比2005年分別下降72.5％、58.1％和50％。

通過實施污染減排倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，提高了產(chǎn)業(yè)集中度。數(shù)據(jù)顯示，2010年，電力行業(yè)300兆瓦以上火電機(jī)組占火電裝機(jī)容量比重由2005年的47％上升到71％，鋼鐵行業(yè)1000立方米以上大型高爐比重由2005年的21％上升到52％，新型干法水泥熟料產(chǎn)量比重由2005年的39％上升到81％。

“十一五”期間，全國制定并完善了污水處理收費政策，對出口退稅、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、信貸、稅收、貿(mào)易和安全生產(chǎn)監(jiān)管等政策進(jìn)行了調(diào)整，形成了一系列有利于污染減排的價格、財政、稅收等經(jīng)濟(jì)政策，初步構(gòu)建了污染減排的政策體系。部分地區(qū)通過制定更嚴(yán)格的、分階段的污染物行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)污染減排。在全國范圍內(nèi)實施的對燃煤脫硫機(jī)組實行1.5分/度的上網(wǎng)電價補(bǔ)貼，有力地推動了二氧化硫減排，并使二氧化硫減排目標(biāo)任務(wù)提前一年完成。

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