2010年7月28日上午10時(shí)15分，江蘇省南京市棲霞區(qū)一廠區(qū)發(fā)生起火爆燃，造成丙烯泄漏；幾乎就在同時(shí)，吉林省吉林市永吉縣有7000只左右的化工原料桶被沖入溫德河，進(jìn)而流入松花江……“我們都顧不上吃飯，就趕著去調(diào)度處置了！”環(huán)境保護(hù)部環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心副主任張迅談起當(dāng)天的情況，仍然覺得驚心動(dòng)魄。

加上此前發(fā)生的紫金礦業(yè)污染和大連油管爆炸，7月共發(fā)生了16起環(huán)境突發(fā)事件，這對(duì)于環(huán)保部門來(lái)說(shuō)，可謂是個(gè)多事之秋。而從今年來(lái)看，截至7月底，全國(guó)已經(jīng)發(fā)生118起環(huán)境突發(fā)事件，這一數(shù)字遠(yuǎn)高于去年同期(去年全年發(fā)生環(huán)境突發(fā)事件171起)。一系列社會(huì)影響巨大的突發(fā)環(huán)境事件在短時(shí)間內(nèi)接連發(fā)生，不僅給附近居民帶來(lái)持續(xù)的震蕩與恐慌，也給我們敲響了警鐘:環(huán)境應(yīng)急，容不得半點(diǎn)松懈，必須時(shí)刻繃緊防控和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件這根弦。

時(shí)刻準(zhǔn)備著

“進(jìn)入汛期以來(lái)，我們明顯感覺到環(huán)境突發(fā)事故特別多。”張迅說(shuō)起這些事故倍感沉重。6月，江西省某藥廠幾千只原料桶被沖入贛江；7月，浙江省千島湖地區(qū)某尾礦庫(kù)發(fā)生垮塌，陜西某尾礦庫(kù)發(fā)生事故，8月的前5天就出了6起事故……“好在我們處置及時(shí)，沒(méi)有造成大的環(huán)境影響。但這段時(shí)間我們心里真是七上八下的，實(shí)在沒(méi)底。”

這些事故一旦沒(méi)有處理好，其可能造成后果的嚴(yán)重程度絕不會(huì)小于大連漏油事件。

盡管時(shí)間緊、任務(wù)重，環(huán)保工作的應(yīng)急工作仍然完成得非常出色。只要有環(huán)境污染事件發(fā)生，都嚴(yán)格做到了五個(gè)“第一時(shí)間”:第一時(shí)間報(bào)告、第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)、第一時(shí)間開展監(jiān)測(cè)、第一時(shí)間向地方政府提出向社會(huì)發(fā)布信息的建議、第一時(shí)間開展調(diào)查。

從某種意義上講，我們也受益于2005年松花江水污染事件之后國(guó)家采取的一系列有效措施。

缺乏法律依據(jù)，應(yīng)急處置缺乏科學(xué)性，預(yù)警監(jiān)測(cè)不準(zhǔn)確，應(yīng)急信息通報(bào)不及時(shí)、不充分，應(yīng)急儲(chǔ)備不充足，應(yīng)急評(píng)估失靈……這個(gè)給中國(guó)環(huán)保人帶來(lái)深刻記憶的標(biāo)志性事件，暴露出我國(guó)環(huán)境應(yīng)急管理法制不完善、體制不順暢、機(jī)制不健全等諸多弊端，也使環(huán)境應(yīng)急真正上升為政府環(huán)境管理的重要組成部分。以此為契機(jī)，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局正式組建了環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心，全面進(jìn)行環(huán)境應(yīng)急管理。

松花江水污染事件以來(lái)，我國(guó)先后組織了石化企業(yè)環(huán)境安全大檢查、尾礦庫(kù)環(huán)境安全大檢查、集中式飲用水水源地排查和涉鉛、涉砷企業(yè)的專項(xiàng)督察行動(dòng)，對(duì)遏制突發(fā)事件的高發(fā)態(tài)勢(shì)起到了很好的作用。從今年開始，環(huán)境保護(hù)部將開展為期兩年的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果，建立分級(jí)分類動(dòng)態(tài)管理平臺(tái)，科學(xué)評(píng)估環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、提出防范建議、指導(dǎo)地方的日常監(jiān)管工作。隨著國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的出臺(tái)，我國(guó)環(huán)境應(yīng)急隊(duì)伍的能力在一次次環(huán)境應(yīng)急事件中得到了鍛煉，多次妥善完成了應(yīng)急處置任務(wù)，為下一步治理提供有力支撐，并維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。

環(huán)境應(yīng)急需要常態(tài)化

“關(guān)鍵時(shí)刻上得去”，這句話概括了公眾對(duì)環(huán)境應(yīng)急隊(duì)伍的印象。而“養(yǎng)兵千日、用兵千日”則代表了當(dāng)前環(huán)境形勢(shì)對(duì)環(huán)境應(yīng)急工作者的實(shí)際要求。

我國(guó)環(huán)境應(yīng)急工作剛剛起步，由于基礎(chǔ)工作尚不夠扎實(shí)，面對(duì)突發(fā)的環(huán)境事件，還不具備足夠的應(yīng)對(duì)能力，很難做到從容不迫。有人說(shuō)，環(huán)境應(yīng)急中心越來(lái)越像個(gè)“消防隊(duì)”，哪里有問(wèn)題，就立刻撲向哪里。

據(jù)介紹，2008年，環(huán)境保護(hù)部將環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心與環(huán)境監(jiān)察局分設(shè)，各自獨(dú)立運(yùn)行。之后，江蘇、遼寧、山東、山西等地也相繼成立了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，有的則在環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測(cè)或污染控制部門臨時(shí)下設(shè)一個(gè)辦公室，承擔(dān)應(yīng)急管理職責(zé)。但絕大部分省級(jí)環(huán)保部門沒(méi)有專設(shè)相關(guān)機(jī)構(gòu)，一般只有1~3人臨時(shí)負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件。即使算上兼職的環(huán)境應(yīng)急工作人員，全國(guó)的應(yīng)急隊(duì)伍也僅有500人左右。而美國(guó)環(huán)保署下設(shè)的環(huán)境應(yīng)急中心，分別在10個(gè)區(qū)域設(shè)立了專職應(yīng)急機(jī)構(gòu)，共有3萬(wàn)多名工作人員。

人手緊缺，直接影響了環(huán)境應(yīng)急的質(zhì)量和效能。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至少有一半以上突發(fā)污染事件的第一手信息，是從網(wǎng)絡(luò)中得到的。環(huán)境應(yīng)急管理是防范和處置突發(fā)環(huán)境事件的最后一道防線。第一時(shí)間得不到信息，也就意味著可能貽誤戰(zhàn)機(jī)，這令環(huán)境應(yīng)急管理人員如履薄冰，常常處于高度緊張狀態(tài)。由于信息渠道不暢，應(yīng)急中心每天都要從網(wǎng)上搜集有關(guān)環(huán)境污染事件的信息，不定期地編制專報(bào)。

另一個(gè)不容忽視的現(xiàn)實(shí)是，環(huán)境污染事件發(fā)生的原因極其復(fù)雜。在常規(guī)情況下，突發(fā)環(huán)境污染事件中僅有15％是企業(yè)違法排污造成的，還有一部分是極端氣候條件引起的自然災(zāi)害或人為因素引起的，而有2/3左右是安全生產(chǎn)事故和交通運(yùn)輸過(guò)程中發(fā)生的。這意味著，絕大多數(shù)環(huán)境污染隱患并不在環(huán)保部門的視野之內(nèi)，而其他部門則很難從環(huán)保的角度考慮問(wèn)題，這也直接導(dǎo)致環(huán)境預(yù)警的失效，甚至引發(fā)環(huán)境次生災(zāi)害，形成環(huán)境應(yīng)急被動(dòng)挨打、疲于應(yīng)付的狀態(tài)。

比如當(dāng)化工企業(yè)發(fā)生爆炸，消防隊(duì)員會(huì)把滅火當(dāng)作自己神圣的天職，但滅火有時(shí)并非最佳的選擇。滅火用的消防水，尤其是混雜了化學(xué)危險(xiǎn)物品的消防廢水一旦處置不當(dāng)，就會(huì)構(gòu)成對(duì)環(huán)境的污染。同時(shí)，一些有毒有害物質(zhì)本來(lái)可以在燃燒的過(guò)程中分解消失，但是將火撲滅后，它們就會(huì)混雜在消防水中流入自然環(huán)境。這一點(diǎn)，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家早已成為常識(shí)，而在我國(guó)仍未引起足夠重視。

非常態(tài)管理與常態(tài)管理相結(jié)合，是環(huán)境應(yīng)急管理發(fā)展的必然要求。突發(fā)環(huán)境事件的不確定性決定了非常態(tài)管理的必要性，但當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)和復(fù)雜的事故原因?qū)Νh(huán)境應(yīng)急提出了更高的要求，這使我們必須更加強(qiáng)調(diào)常態(tài)管理的必要性。

縱向延伸與橫向拓展

實(shí)事求是地說(shuō)，近幾年來(lái)，地方政府對(duì)環(huán)境應(yīng)急工作的責(zé)任意識(shí)已經(jīng)有所加強(qiáng)，但仍然普遍存在誤區(qū)，比如把應(yīng)急管理簡(jiǎn)單等同于應(yīng)急響應(yīng)。

完整意義上的環(huán)境應(yīng)急，包括事前預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、事后恢復(fù)4個(gè)環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)防控體系、應(yīng)急預(yù)案體系、指揮協(xié)調(diào)體系、恢復(fù)評(píng)估體系四大核心要素。

要想突破環(huán)保部門疲于應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的局限性，必須樹立全過(guò)程環(huán)境應(yīng)急管理的理念，而不能僅僅局限于突發(fā)環(huán)境事件處置。

環(huán)境應(yīng)急，重在預(yù)防。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，許多污染事件尤其是重污染事件都不能稱之為突發(fā)環(huán)境事件，不是一朝一夕形成的，而是長(zhǎng)期積累和得不到有效處置的結(jié)果。事件得到臨時(shí)控制之后，政府及有關(guān)部門要從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮如何從根本上消除危害，遏制此類事件繼續(xù)發(fā)生，應(yīng)將環(huán)境應(yīng)急管理的各個(gè)環(huán)節(jié)融入環(huán)境綜合管理中。

海恩法則說(shuō)，每一起嚴(yán)重事故的背后，必然有29次輕微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隱患。每起突發(fā)污染事件的背后，總有其必然性。如此次南京化工廠爆炸引發(fā)火災(zāi)前，這一企業(yè)所在的南京市棲霞區(qū)就曾多次發(fā)生化學(xué)氣體泄漏事件，所幸之前并未釀成大禍。諸如此類化工企業(yè)選址的老問(wèn)題，可以追溯到城市建設(shè)初期，當(dāng)時(shí)沒(méi)有考慮到規(guī)劃問(wèn)題，城市一旦向外擴(kuò)張，原來(lái)地處市郊的工廠，現(xiàn)在就夾雜于居民區(qū)中；沿江沿海密布化工企業(yè)，溢油、爆炸和起火的概率也較大，惡性事故一旦發(fā)生，極易引發(fā)連環(huán)事故。

隱患存在于環(huán)境管理各個(gè)環(huán)節(jié)，防范也應(yīng)設(shè)立一層層關(guān)口。如在環(huán)評(píng)審批中，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目選址、布局和生產(chǎn)工藝做出科學(xué)評(píng)估，督建應(yīng)急設(shè)施；在污染控制工作中，不應(yīng)只局限于要求企業(yè)污染物排放的濃度達(dá)標(biāo)、總量達(dá)標(biāo)，還要從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的角度要求企業(yè)盡可能減少排放；而到了監(jiān)察執(zhí)法時(shí)，不能僅僅局限于檢查企業(yè)是否違法排污，還要利用熟悉企業(yè)環(huán)境的優(yōu)勢(shì)，善于發(fā)現(xiàn)安全隱患，督促企業(yè)整改……如果環(huán)境管理各個(gè)環(huán)節(jié)中，都能從規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)上多下功夫，那么就最大程度地減少了環(huán)境應(yīng)急的壓力。

要想突破被動(dòng)應(yīng)對(duì)環(huán)境污染事件的局面，必須樹立綜合環(huán)境應(yīng)急管理的理念，而不能僅僅靠環(huán)保部門單打獨(dú)斗。

環(huán)境應(yīng)急管理是各級(jí)政府必須履行的職責(zé)。因此，各地應(yīng)抓好應(yīng)急能力評(píng)估體系建設(shè)，在政府統(tǒng)一指導(dǎo)下，通過(guò)適當(dāng)方式，將環(huán)境應(yīng)急管理融入相關(guān)部門，實(shí)現(xiàn)各部門的密切配合。

在這方面，基層地方政府和環(huán)保部門近幾年進(jìn)行了豐富的創(chuàng)新實(shí)踐，證明充分利用現(xiàn)有資源、加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)、培養(yǎng)應(yīng)急專兼職隊(duì)伍，有利于逐步建立和完善我國(guó)的應(yīng)急管理體系。如山西省朔州市建立環(huán)保、消防聯(lián)動(dòng)機(jī)制，隨時(shí)執(zhí)行應(yīng)急救援任務(wù)；北京市環(huán)保局聯(lián)合北京金隅紅樹林環(huán)保技術(shù)有限公司組建了北京市危險(xiǎn)化學(xué)品專業(yè)救援隊(duì)，承擔(dān)危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急救援工作；河南省焦作市中科北京宇圖天下科技有限公司開發(fā)了環(huán)境應(yīng)急決策指揮系統(tǒng)，加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急體系建設(shè)。

去年年底，為切實(shí)做好因生產(chǎn)安全事故引發(fā)環(huán)境事件的預(yù)警與應(yīng)對(duì)工作，環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。根據(jù)協(xié)議，雙方將以電話、傳真、值班信息、文件交換等方式互相通報(bào)突發(fā)環(huán)境事件的環(huán)境監(jiān)測(cè)信息、突發(fā)環(huán)境事件的處置信息和可能影響環(huán)境安全的安全生產(chǎn)事故信息。

據(jù)介紹，環(huán)境保護(hù)部將加強(qiáng)與水利、交通、公安等部門的信息交流和溝通，利用簽訂合作協(xié)議、備忘錄等形式，實(shí)現(xiàn)部門信息交流制度化和規(guī)范化；與消防部門共同開展環(huán)境應(yīng)急救援隊(duì)伍示范項(xiàng)目建設(shè)，建立協(xié)調(diào)、配合和參與機(jī)制。通過(guò)在關(guān)鍵行業(yè)和領(lǐng)域探索開展部門聯(lián)動(dòng)，為完善部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制積累經(jīng)驗(yàn)。

從發(fā)展戰(zhàn)略的高度看待環(huán)境安全

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大投入、大產(chǎn)出的重化工階段是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中繞不過(guò)去的“坎”。在這個(gè)階段，重化工業(yè)出現(xiàn)快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，經(jīng)濟(jì)重型化程度加強(qiáng)。上世紀(jì)40~70年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在他們的重化工階段制造出了世界著名的八大公害，而我國(guó)目前國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展也顯示出過(guò)于依賴工業(yè)特別是重化工業(yè)拉動(dòng)，高耗能、高污染、高風(fēng)險(xiǎn)的特征。這決定我國(guó)在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，將處于污染事故高發(fā)期。

五六年前，當(dāng)環(huán)境安全被提出并呈現(xiàn)在從事公共政策制定的決策者面前時(shí)，有不少人不以為然，甚至嗤之以鼻。直至這種輕視造成許多不可預(yù)料的后果，才逐漸使這種狀況有所改觀。

不斷發(fā)生的重大突發(fā)環(huán)境事件，給人民群眾的生命、健康和財(cái)產(chǎn)造成了嚴(yán)重?fù)p害。讓很多人都有同感的是，過(guò)去幾個(gè)月才發(fā)生一起污染事件，現(xiàn)在卻開始頻繁 “冒泡”，全國(guó)平均每?jī)芍寥炀桶l(fā)生一起水污染事故，有時(shí)甚至一天內(nèi)就發(fā)生好幾起。

公眾有這樣的感受并不奇怪。由于我國(guó)粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式尚未根本轉(zhuǎn)變，環(huán)境污染和生態(tài)惡化產(chǎn)生長(zhǎng)期累積效應(yīng)，環(huán)境惡化已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響社會(huì)穩(wěn)定、危害公眾健康的一個(gè)重要因素。而另一方面，隨著人民群眾物質(zhì)文化生活水平的提高，對(duì)美好生活環(huán)境的向往也與日俱增。在這樣的強(qiáng)烈對(duì)比下，污染事故在如今這個(gè)特殊時(shí)期，就顯得尤為刺目和敏感。

按現(xiàn)在的資源消耗和污染控制水平，污染負(fù)荷還將成倍增長(zhǎng)，生態(tài)環(huán)境也將承受更大壓力。這一時(shí)期，將是環(huán)境安全最危險(xiǎn)的時(shí)期，也是中國(guó)環(huán)境與發(fā)展矛盾最突出的時(shí)期。正因?yàn)槿绱�，我們必須從發(fā)展戰(zhàn)略的高度看待環(huán)境安全，將環(huán)境安全同糧食安全、國(guó)防安全以及能源安全一起納入國(guó)家最高發(fā)展戰(zhàn)略之中，并以立法形式加以確認(rèn)；將環(huán)境安全納入各級(jí)政府各項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃和各項(xiàng)政策制定中，實(shí)施環(huán)境安全一票否決制，對(duì)不符合環(huán)境安全的規(guī)劃和項(xiàng)目予以全面的修訂和改進(jìn)，對(duì)已實(shí)施的規(guī)劃和項(xiàng)目按照環(huán)境安全的要求予以調(diào)整。

減少環(huán)境事件的發(fā)生、縮短污染事故高發(fā)期，在當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下并非易事。我們能做的，只有不斷增強(qiáng)應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的能力，推動(dòng)應(yīng)急管理工作從無(wú)形到有形，從業(yè)務(wù)管理到職能完善，逐步向規(guī)范管理、體系管理轉(zhuǎn)變，應(yīng)急管理工作也逐步由非常態(tài)管理向常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合的方向轉(zhuǎn)化，并最終形成常態(tài)化管理模式。唯有如此，才能盡可能減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的環(huán)境成本，真正有效地保障環(huán)境安全。

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