環(huán)境風險隱患日益突出,但相應(yīng)的法律、法規(guī)和標準缺失,環(huán)境應(yīng)急管理體制建設(shè)滯后,基層應(yīng)急能力較低,加強我國環(huán)境應(yīng)急管理必須破解這三大難題。

陽宗海遭砷污染水質(zhì)降為劣五類

在過去的2008年里，陽宗海這個地名讓人無法忘記。發(fā)生在這里的水污染事件雖經(jīng)云南省政府及時采取措施予以應(yīng)對，制止了事件的進一步擴大，但事件帶來的消極影響卻需要更長的時間來消除。

陽宗海水污染事件并非個例。據(jù)統(tǒng)計，2008年以來，我國共發(fā)生74起水污染事件，其中46起涉及群眾飲用水水源地安全問題，有39個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級飲用水水源取水口中斷取水或改用備用水源，近百萬群眾飲水安全受到威脅。

如果把觀察的視角進一步放大，就會發(fā)現(xiàn)目前我國粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式帶來的環(huán)境風險隱患日益突出，以2008年的百日督察專項行動為例，在整個督察過程中就發(fā)現(xiàn)近9000例環(huán)境安全隱患。

怎樣才能將這些環(huán)境隱患的危害降到最低？如何才能更有效地防止突發(fā)事件引發(fā)的次生環(huán)境災(zāi)害？這是擺在我們面前的嚴峻而又緊迫的課題。

突發(fā)環(huán)境事件頻發(fā)，飲用水安全問題首當其沖

2008年，黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對全國30多起較大以上環(huán)境事件做過重要批示，環(huán)境保護部直接調(diào)查處理的突發(fā)環(huán)境事件達135起。而突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，飲用水安全問題首當其沖。

陽宗海毀于砷 居民只能吃桶裝水

環(huán)境保護部環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心日前報送給國務(wù)院的一份《突發(fā)環(huán)境事件匯總分析》顯示:2008年，黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對全國30多起較大以上環(huán)境事件做過重要批示，環(huán)境保護部直接調(diào)查處理的突發(fā)環(huán)境事件達135起。其中一些環(huán)境事件同時造成水體、大氣、土壤及固體廢棄物污染，對生態(tài)環(huán)境的影響至今難以消除。

“安全生產(chǎn)事故和交通事故依然是突發(fā)環(huán)境事件的主要誘因。”一位專家在接受記者采訪時說，2008年，由安全生產(chǎn)和交通所引發(fā)的突發(fā)事故共計82起，在造成重大人員傷亡和巨大財產(chǎn)損失的同時，也對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成極大威脅，“究其原因是安全生產(chǎn)責任監(jiān)管不到位，企業(yè)應(yīng)急預(yù)案和救援措施不完善，員工的環(huán)境安全隱患意識薄弱，違規(guī)非法生產(chǎn)仍未得到有效遏制。”

此外，一些地區(qū)危險化學品運輸管理薄弱，違規(guī)、超載、超速運輸交通事故時有發(fā)生，運輸車輛防護措施不完善，主要道路上缺乏飲用水源區(qū)域和敏感區(qū)域的警示，處置過程中缺乏科學的技術(shù)規(guī)范，往往會帶來環(huán)境污染事件的發(fā)生。

這位專家表示，尾礦庫企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)是導(dǎo)致環(huán)境安全隱患問題突出的另一個重要因素。僅2008年一年，河北、云南等地就發(fā)生了12起涉及企業(yè)尾礦庫的安全生產(chǎn)事故，造成大量尾礦廢水及尾礦渣泄漏進入河道，直接威脅人民群眾生命安全，影響了群眾生活生產(chǎn)用水。特別突出的是陜西省商洛市山陽縣于2008年4月和7 月連續(xù)發(fā)生兩起釩礦尾礦庫垮壩事件，對下游河南、湖北兩省的一些城鎮(zhèn)飲用水水源地造成威脅。

“企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)也是導(dǎo)致突發(fā)環(huán)境事件的一個重要原因，”這位專家說，以頻發(fā)的砷污染事件為例，2008年相繼發(fā)生的貴州獨山縣瑞豐硫酸廠砷污染事件、湖南懷化辰溪硫酸廠砷

污染事件、廣西河池砷污染事件、云南陽宗海砷污染事件和河南大沙河砷污染事件等5起砷污染事件，均為小化工企業(yè)長期違法排污所致。

突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，飲用水安全問題首當其沖。有關(guān)資料顯示，在2008年發(fā)生的74起水污染事件中有46起涉及群眾飲用水源地安全問題，探究其污染原因，有相當一部分與一些企業(yè)長期超標排污、人為傾倒危險化學品等違法行為屢禁不止、交通事故造成危險化學品泄漏事故有所增多等有關(guān)。

三大瓶頸“卡”住我國環(huán)境應(yīng)急管理

在實際工作中缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)范和標準，環(huán)境應(yīng)急管理體制建設(shè)滯后于實際工作需要，基層應(yīng)急能力較低、應(yīng)急設(shè)備不足，三大瓶頸“卡”住了環(huán)境應(yīng)急管理。

環(huán)境事件的頻發(fā)凸顯出我國在環(huán)境應(yīng)急管理方面仍然存在很多亟待解決的問題。我國環(huán)境應(yīng)急管理瓶頸到底“卡”在哪里？針對這個問題，記者對有關(guān)部門進行了深入采訪。

瓶頸一:遇到突發(fā)環(huán)境事件，沒有合適的環(huán)境應(yīng)急法律、法規(guī)及標準對癥下藥

“ 環(huán)境應(yīng)急工作應(yīng)以預(yù)防為主，走預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的道路。平時工作的重點應(yīng)放在環(huán)境安全防范上，標準、規(guī)范的缺失是制約環(huán)境安全防范工作的瓶頸。”北京市環(huán)保局應(yīng)急辦副主任李華感慨地說，在實際工作中缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)范和標準，也沒有相應(yīng)的標準可以參照，遇到事故難以實施，北京市應(yīng)急辦在實際工作中經(jīng)常遇到這樣的困惑。

李華舉了一個簡單的例子。國家安監(jiān)總局和原國家環(huán)�？偩致�(lián)合下發(fā)的《關(guān)于督促化工企業(yè)切實做好幾項安全環(huán)保重點工作的緊急通知》，要求化工企業(yè)建立“清凈下水”收集處置設(shè)施和措施。北京市環(huán)保局對企業(yè)提出要求時，企業(yè)提出的如建多大規(guī)模、如何建才符合要求等問題，他們也無法拿出相應(yīng)的標準和依據(jù)，因此只能在平時課題調(diào)研中摸索總結(jié)，自己編制實施導(dǎo)則來指導(dǎo)地方環(huán)境應(yīng)急工作。

記者了解到，目前僅有的《突發(fā)事件應(yīng)對法》沒有相應(yīng)的實施細則，法律實施依據(jù)不夠充分，相關(guān)配套尚未制定，而重大突發(fā)事件風險評估、應(yīng)急財產(chǎn)征收補償?shù)确矫嬉残枰M一步明確具體規(guī)定。而《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》實施3年來，新情況、新問題不斷涌現(xiàn)，已不能滿足實際工作需要。

瓶頸二:環(huán)境應(yīng)急管理機制不健全，信息公開不及時，尚未形成制度化區(qū)域協(xié)作機制

當前，環(huán)境應(yīng)急管理體制建設(shè)滯后于實際工作需要。各級政府環(huán)境應(yīng)急指揮機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，職能交叉、力量分散，沒有形成有機整體，影響了環(huán)境應(yīng)急處置效率。尤其是重大突發(fā)環(huán)境事件波及面廣，單一的環(huán)境應(yīng)急指揮機構(gòu)難以實施全面的應(yīng)急指揮。

“ 目前存在機構(gòu)設(shè)置的不統(tǒng)一，如某省的應(yīng)急機構(gòu)設(shè)在環(huán)境監(jiān)察總隊，市級有的設(shè)在環(huán)評部門，有的設(shè)在辦公室，還有的設(shè)在環(huán)境監(jiān)測部門或污染控制部門。由于應(yīng)急機構(gòu)不統(tǒng)一，下達指令時各級應(yīng)急部門不在一條線上，執(zhí)行起來無論從時間上還是力度上都不利。”環(huán)境保護部應(yīng)急與調(diào)查事故中心馮曉波處長介紹說。

馮曉波還指出，由于信息報送不及時，常常使環(huán)境應(yīng)急處置工作陷入被動

局面。2008年共有42起事件存在遲報問題，特別是云南、湖南、河南、廣西、貴州等地發(fā)生的5起砷污染事件均存在不同程度的遲報現(xiàn)象(有兩起遲報近3個月)。一些地方習慣“內(nèi)緊外松、暗箱操作”，不及時發(fā)布信息，造成百姓搶水現(xiàn)象，引起社會不必要的恐慌，甚至引發(fā)較大規(guī)模的群體性事件。在事件處置中，應(yīng)急信息平臺尚未建立，一旦發(fā)生污染事故，難以及時有效掌控污染事故危險源狀況，提出應(yīng)對措施。

據(jù)了解，我國的環(huán)境應(yīng)急管理工作起步較晚，環(huán)境保護部應(yīng)急與調(diào)查事故中心也是“非典”之后成立的。目前，環(huán)境應(yīng)急管理機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)尚未建立，絕大部分省級環(huán)保部門沒有專門的環(huán)境應(yīng)急管理機構(gòu)，對環(huán)境應(yīng)急管理的認識也比較模糊，常常疲于應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件。

各地陸續(xù)舉行突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急演練

瓶頸三:基層應(yīng)急能力較低，監(jiān)測能力亟待提高，應(yīng)急設(shè)備不足

“ 突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后監(jiān)測能力跟不上，這是不爭的事實。許多應(yīng)急監(jiān)測機構(gòu)缺乏現(xiàn)場監(jiān)測儀器設(shè)備，即使有簡單的儀器設(shè)備，也由于配置不全導(dǎo)致監(jiān)測能力不足，其監(jiān)測結(jié)果不能反映實際狀況，嚴重影響應(yīng)急決策。”多次隨環(huán)境保護部應(yīng)急中心參與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急工作的北京師范大學水科學研究院王金生教授在接受記者采訪時連連感嘆。

北京市環(huán)保局應(yīng)急辦的李華也有同樣的感慨。2008年北京奧運會前進行實戰(zhàn)演練時，由于每個區(qū)縣只有1套監(jiān)測設(shè)備，一次較大污染事故應(yīng)急演練需要調(diào)集3個區(qū)的環(huán)境監(jiān)測設(shè)備，另外還需要環(huán)保中心也參與進來。

記者從環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局了解到，國家級環(huán)境應(yīng)急機構(gòu)架構(gòu)建設(shè)雖然基本完成，但是應(yīng)急能力建設(shè)尚待加強。省級環(huán)境應(yīng)急機構(gòu)剛剛起步，絕大多數(shù)市、縣基本不具備環(huán)境應(yīng)急能力，當發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件時，需要從省、市調(diào)集環(huán)境應(yīng)急力量予以支援。

據(jù)了解，環(huán)境保護部至今還沒有自己應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件的物資裝備。雖然國家發(fā)改委有物資儲備庫，但是對環(huán)境應(yīng)急方面準備不足。在2005年松花江事件中，現(xiàn)場處理急需活性炭，由于黑龍江省沒有這方面的儲備，臨時到全國收集，貽誤了現(xiàn)場處置時間。對此，應(yīng)急專家也認為，像吸附劑這類常備應(yīng)急材料應(yīng)建立相應(yīng)的物資儲備庫，平時做好儲備以防不測。

四項舉措讓環(huán)境應(yīng)急管理不再成為短板

邊污染邊治理是“防”虧“治”欠的模式，雖然在一定程度上減輕了環(huán)境污染的危害，但無法從根本上改變環(huán)境保護的被動局面，甚至容易貽誤戰(zhàn)機。若想改變疲于應(yīng)對突發(fā)事件的局面，環(huán)境應(yīng)急就要實現(xiàn)事前預(yù)防、事中應(yīng)對、事后處置的全過程管理。

一個國家如何建立突發(fā)公共事件應(yīng)急處理機制，與一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平和政治體制相關(guān)聯(lián)。如何才能提升環(huán)境應(yīng)急管理的能力與水平，將突發(fā)事件產(chǎn)生的危害降到最低？有關(guān)應(yīng)急專家及相關(guān)人員紛紛支招。

應(yīng)實行事前、事中、事后全過程環(huán)境應(yīng)急管理。從源頭控制事態(tài)，注重事前篩查，深入開展環(huán)境安全隱患排查監(jiān)管，及時進行環(huán)境風險評估和重點領(lǐng)域環(huán)境風險監(jiān)管。

“ 進行事前預(yù)防、從源頭控制事態(tài)非常重要，有效預(yù)防會使突發(fā)事件的損害程度降到6％。”王金生教授告訴記者，邊污染邊治理是“防”虧“治”欠的模式，雖然在一定程度上減輕了環(huán)境污染的危害，但無法從根本上改變環(huán)境保護的被動局面，甚至容易貽誤戰(zhàn)機。若想改變疲于應(yīng)對突發(fā)事件的局面，環(huán)境應(yīng)急就要實現(xiàn)事前預(yù)防、事中應(yīng)對、事后處置的全過程管理。

王金生教授認為，平時對可能產(chǎn)生突發(fā)環(huán)境事件的企業(yè)進行分類和篩查非常重要�？梢园凑赵斐森h(huán)境事件的危害程度將其分為重大、重點和一般等幾類企業(yè)，并建立相關(guān)環(huán)境應(yīng)急評估機構(gòu)。當務(wù)之急是先篩查可能造成重大事故類型的企業(yè)(如石化、化工企業(yè))，排查這些企業(yè)可能的污染源和污染途徑，開展突發(fā)環(huán)境事件評估，制定應(yīng)急對策。

環(huán)境保護部于2008年開展的環(huán)境安全百日督察專項行動就體現(xiàn)了這樣一種思路。這次行動共查出環(huán)境安全隱患8986項，完成整改率達81％；發(fā)現(xiàn)重大環(huán)境安全隱患201項，完成整改率達90％。針對山西襄汾垮壩事件，督察組對河北、山西、遼寧和陜西4省進行全面排查，共排查尾礦庫2994座，發(fā)現(xiàn)環(huán)境安全隱患591處，均提請當?shù)卣拖嚓P(guān)部門妥善處理，將環(huán)境隱患的危害程度降到最低。

去年，環(huán)境與災(zāi)害監(jiān)測小衛(wèi)星成功發(fā)射，國家衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心建設(shè)開始啟動，環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系進入了從“平面”到“立體”發(fā)展的新階段，對我國的防災(zāi)減災(zāi)起到了很大的作用。

應(yīng)構(gòu)建完備的環(huán)境管理體系，開展跨部門、跨區(qū)域合作協(xié)調(diào)，建立聯(lián)動機制。

“ 一旦發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，不管事件大小，地方部門首先想到的是把事件報到中央，等待中央處置，成了時下普遍存在的現(xiàn)象。其結(jié)果是一些本應(yīng)該自行處理好的事件，卻貽誤了大好的處理時機。如2008年發(fā)生的那么多的突發(fā)環(huán)境事件，環(huán)境保護部不可能對每起一事件都到現(xiàn)場處理。環(huán)境應(yīng)急處置重在基層，再也不能臨時拼湊。應(yīng)建立一套完整的應(yīng)急機構(gòu)和責任體系，根據(jù)事故大小，各司其能。”王金生教授強調(diào)，健全的工作機制是實現(xiàn)環(huán)境應(yīng)急管理工作順暢執(zhí)行、高效運轉(zhuǎn)的重要保障。

記者了解到，從國家層面來說，已經(jīng)初步建立起由環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局、環(huán)境保護部環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心以及華東、華南、西北、西南、東北、華北6個環(huán)境保護督查中心組成的環(huán)境保護國家監(jiān)察新體制，形成了“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責”的環(huán)境保護管理模式，在跨界環(huán)境問題上形成上下游定期會商、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合監(jiān)測的模式，國家級應(yīng)急能力得到提升。

在地方來講，作為全國首批建立省級環(huán)境應(yīng)急管理機構(gòu)的省份之一，目前江蘇省已初步形成了省、市、縣三級環(huán)境應(yīng)急管理體系，并將環(huán)境應(yīng)急管理納入對省轄市環(huán)保局的工作考核體系，同時省廳還積極推動各地市組建環(huán)境應(yīng)急專職機構(gòu)，并逐步完善了突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急值守、信息通報、事件接報告、全省飲用水水源地巡查日報等制度。截至目前，已有徐州、常州、蘇州等 7省轄市以及蘇州張家港、揚州江都等6縣市(區(qū))成立了環(huán)境應(yīng)急專職機構(gòu)。

據(jù)了解，環(huán)境保護部下一步將要建立應(yīng)急監(jiān)測制度、協(xié)調(diào)信息通報制度和應(yīng)急聯(lián)動機制，這將有助于更好地應(yīng)對重大突發(fā)環(huán)境事件。

應(yīng)加強應(yīng)急隊伍能力建設(shè)，加強實戰(zhàn)演練，借助社會力量，建立應(yīng)急物資儲備庫，多方位提升基層環(huán)境應(yīng)急防范處置能力。

處理突發(fā)環(huán)境事件需要有能力建設(shè)來支撐。記者了解到，為滿足環(huán)境應(yīng)急管理中的日常管理、風險防控、應(yīng)急評估等多方面功能需求，江蘇省在能力建設(shè)上下力度，啟動了環(huán)境應(yīng)急平臺指揮體系建設(shè)(包括應(yīng)急指揮固定平臺和應(yīng)急移動平臺)，還為省環(huán)境應(yīng)急中心和13個省轄市配備了14臺環(huán)境應(yīng)急指揮車，初步建立起了省級環(huán)境應(yīng)急處置現(xiàn)場指揮信息平臺，實現(xiàn)了值守應(yīng)急、信息匯總、事態(tài)跟蹤和指揮協(xié)調(diào)等多種功能。

“要提升基層應(yīng)急能力，加強應(yīng)急隊伍人員培訓(xùn)、提高基層應(yīng)急隊伍業(yè)務(wù)水平是關(guān)鍵。”王金生教授這樣告訴記者。而記者也了解到，2008年，環(huán)境保護部開展流域治理、污染減排等業(yè)務(wù)培訓(xùn)超過 100期，并組織全國各地100多名應(yīng)急培訓(xùn)老師參加全國環(huán)境應(yīng)急管理師資培訓(xùn)，初步建立起培訓(xùn)教員庫，為全國的應(yīng)急培訓(xùn)提供了師資基礎(chǔ)。

“ 應(yīng)急演練是提高應(yīng)急處置能力的主要途徑，是檢驗各級環(huán)保部門應(yīng)急工作水平的可靠手段。”李華告訴記者，為做好2008年奧運會環(huán)境安全保障工作，北京市曾在2006年投資了6000萬元用于裝備區(qū)、縣應(yīng)急設(shè)備，加強了個人防護系統(tǒng)、氣態(tài)應(yīng)急裝備、液態(tài)應(yīng)急裝備、氣象應(yīng)急裝備、輻射應(yīng)急裝備、夜間照明應(yīng)急裝備等8類應(yīng)急設(shè)備和器材，區(qū)、縣環(huán)保局的應(yīng)急能力大大提高，遇到一般事故有能力自己解決。

“環(huán)境應(yīng)急還要加強基層環(huán)境應(yīng)急能力建設(shè)和物資儲備。”李華說，借助企業(yè)力量，北京市環(huán)保局已經(jīng)組建起了兩個“應(yīng)急小分隊”，由于這兩家公司平時做的就是事故處置工作，投資少，收益快，現(xiàn)在已經(jīng)成了北京市環(huán)保局的左膀右臂。

記者還了解到，環(huán)境保護部擬于2009年開展應(yīng)急能力項目建設(shè)，為全國32個省級環(huán)保部門(含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團)配發(fā)一定數(shù)量的裝備設(shè)備和車輛，加大地方培訓(xùn)力度，幫助地方應(yīng)急隊伍做實做強，并促進條件較好的市級環(huán)保部門建立應(yīng)急科室。下一步，還要建立獨立的衛(wèi)星系統(tǒng)和視頻系統(tǒng)，并建立獨立的網(wǎng)絡(luò)管理，形成國家、省、市、大中企業(yè)等四級應(yīng)急機構(gòu)，通過中心城市放射全國。此外，還將建立自己的物資裝備庫、研發(fā)專門應(yīng)對裝置，儲備石化、化工企業(yè)治污用的吸碳劑等應(yīng)急物資。

事故發(fā)生后需及時總結(jié)，完善與經(jīng)濟

發(fā)展相協(xié)調(diào)的政策法規(guī)標準制度，制定有針對性的應(yīng)急方案來彌補法律缺位，還可以借鑒國外經(jīng)驗少走彎路。

“ 總結(jié)已發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件的案例和處理經(jīng)驗也很重要。”王金生教授認為，及時對抗擊冰雪、抗震救災(zāi)等重大事件的環(huán)境應(yīng)急經(jīng)驗進行研究總結(jié)，有助于加強應(yīng)急體系建設(shè)。在事故發(fā)生后，及時對突發(fā)環(huán)境事件進行總結(jié)，可以反饋該儲備哪些環(huán)境應(yīng)急的技術(shù)和物資，建立和及時更新環(huán)境應(yīng)急專家?guī)�，對公眾開展突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急方面的教育，做好應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急的心理準備也是當前環(huán)境應(yīng)急工作的主要組成部分。

在處理突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件方面，我國目前已經(jīng)有一些成功處置的案例。如2008年初南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害期間，環(huán)境保護部按照《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》指導(dǎo)、督察各級環(huán)保部門排查環(huán)境隱患，制定和采取了相應(yīng)的應(yīng)急措施，保證了受災(zāi)地區(qū)環(huán)境質(zhì)量保持穩(wěn)定，沒有發(fā)生重特大環(huán)境污染事件；“5·12”四川汶川大地震發(fā)生后，環(huán)境保護部緊急啟動了一級應(yīng)急響應(yīng)，成立了應(yīng)急指揮部，并先后印發(fā)了一系列防范和應(yīng)對地震災(zāi)害產(chǎn)生的次生環(huán)境污染事件的文件，并第一時間派出工作組和專家人員深入災(zāi)區(qū)開展環(huán)境風險排查和環(huán)境安全評估，妥善處置了11起次生環(huán)境事件，未造成重大環(huán)境影響。

當前的環(huán)境保護工作機遇與挑戰(zhàn)并存。面對金融危機，國家把加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為擴大內(nèi)需保增長的重要措施之一，這為環(huán)保事業(yè)的大發(fā)展帶來了難得的歷史機遇。只要我們做好準備，相信環(huán)境應(yīng)急體系會更加完善，更能順應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展。

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