隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，人民的物質(zhì)生活水平極大提高，城市垃圾產(chǎn)量也與日俱增，如何有效地進行垃圾管理已成為城市經(jīng)濟進一步發(fā)展所必須面對的問題。國家提出的大力推進循環(huán)經(jīng)濟的戰(zhàn)略為城市垃圾管理制定了發(fā)展方向，如何有效地將循環(huán)經(jīng)濟的三大原則即“減量化、再利用、資源化”貫穿于城市垃圾管理中已成為垃圾管理的新課題。通過了解歐洲的城市垃圾管理模式將對我們?nèi)绾卧趯嶋H工作中貫徹循環(huán)經(jīng)濟戰(zhàn)略，更好地進行城市垃圾管理提供可借鑒的方式及啟示。

1 歐洲國家的城市垃圾管理情況

1．1 城市垃圾的管理體制

歐洲各城市中，垃圾管理模式各有特點，但都有效地實行了政企分開，各司其職，協(xié)調(diào)運作， 良性互動。政府職能部門負責(zé)城市垃圾管理的規(guī)劃、法規(guī)的制訂及監(jiān)督執(zhí)行、社會投資引導(dǎo)、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控及協(xié)調(diào)參與垃圾管理的各種利益團體的關(guān)系，確保整個管理體制的有效運作。企業(yè)則在有關(guān)的法律框架內(nèi)，自主經(jīng)營、自負盈虧。由于責(zé)、權(quán)、利明確，因此促進了各方的高效運作，最突出的表現(xiàn)是垃圾分類收集工作的全面開展，廣大市民積極配合，大大降低了垃圾處理的難度及成本，最大限度地實現(xiàn)了可回收利用資源的再利用。

巴黎的垃圾管理體制是由政府職能部門負責(zé)城市固體垃圾管理的規(guī)劃、投資研討、技術(shù)推廣、公眾意識教育等，而垃圾的收集處理則交由各類專門的公司負責(zé)。這些公司在進行垃圾處理經(jīng)營活動的同時接受政府職能部門的監(jiān)督，包括資金管理及環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控，以確保其生產(chǎn)經(jīng)營符合國家的有關(guān)法律、法規(guī)，合理使用政府提供的財政資金，真正做到改善和保護環(huán)境。

羅馬市的垃圾管理體制則是以協(xié)會的方式運作。該協(xié)會為一全國性組織，~PFederambiente，由環(huán)境領(lǐng)域中230多個各種公司形式的公共利用機構(gòu)組成，成員分散于全國各地，主要包括股份集團制公司、市政的及財團的特殊公司、直接管理的市政機構(gòu)、環(huán)保研究規(guī)劃公司等，約有1／4的成員單位提供能源和環(huán)保多種服務(wù)。該協(xié)會的主要職責(zé)是：在環(huán)境領(lǐng)域發(fā)展當(dāng)?shù)氐墓卜⻊?wù)系統(tǒng)；促進和保護成員及用戶利益；在工業(yè)及商業(yè)領(lǐng)域中制定勞工協(xié)議及完成協(xié)議框架時，代表著協(xié)會成員和政府機構(gòu)的共同利益。協(xié)會內(nèi)各成員的職能明確，協(xié)調(diào)發(fā)展，環(huán)保研究規(guī)劃公司負責(zé)各地的垃圾管理規(guī)劃及新技術(shù)的推廣；直接管理的市政機構(gòu)負責(zé)對當(dāng)?shù)馗鞒蓡T的工作進行監(jiān)督；財團則是在取得政府有關(guān)法令的支持后負責(zé)各成員的融資、信貸；市政的和財團的特殊公司主要負責(zé)城市的垃圾收集運輸；股份集團公司負責(zé)垃圾的處理處置及回收再利用工作。

1．2 城市垃圾處理的稅費制度

穩(wěn)定的稅收是城市固體垃圾管理的經(jīng)濟基礎(chǔ)，是維護垃圾清理、收集、運輸、處理各環(huán)節(jié)有效運作的前提。由于垃圾管理工作屬于公用事業(yè)，投資運作首先體現(xiàn)為社會效益及環(huán)境效益，其次才在一定程度上體現(xiàn)經(jīng)濟效益。對于經(jīng)營垃圾處理的企業(yè)而言，投入遠大于產(chǎn)出，因此，合理的稅費補貼是企業(yè)持續(xù)正常運作的保障。歐洲各城市普遍制定了較完善的稅費制度，直接推動了垃圾管理產(chǎn)業(yè)的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。

巴黎城市固體垃圾管理沒有專門的稅種，其產(chǎn)生的費用由市政府從統(tǒng)一收繳的稅費中，按審計預(yù)算結(jié)果依法劃撥。負責(zé)巴黎及周邊90個城鎮(zhèn)垃圾收集及處理的 SYCTOM組織，每年從市財政中獲得約1．6億法郎的資金補貼，以確保該組織在處理城市垃圾的生產(chǎn)經(jīng)營活動中取得合理的收益。企業(yè)在取得政府資金補貼的同時，也接受政府職能的監(jiān)管。政府直接安排公務(wù)人員管理企業(yè)資金，準確評估垃圾清運、處理和處置所涉及的成本和收入，認定成本回收事項，為確定補貼提供標(biāo)準。同時，政府公務(wù)人員通過監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，掌握各種有利于降低成本、增加收入的技術(shù)政策，以幫助指導(dǎo)制定合理的稅收并在保證有效管理的機制下，實現(xiàn)成本回收。

羅馬城市垃圾管理的稅收制度則是基于垃圾“誰制造、誰付費”和“共同承擔(dān)責(zé)任” 的原則制定的。意大利政府強調(diào)“污染制造者付費” ，對生產(chǎn)企業(yè)征收相應(yīng)的產(chǎn)品垃圾處理稅。同時根據(jù)“共同承擔(dān)責(zé)任” 的原則，每一位消費者也需承擔(dān)處理責(zé)任，支付一定份額的稅費。這部分稅費的征收是通過物業(yè)管理機構(gòu)，根據(jù)其住房面積予以額定征收來實現(xiàn)的，合理的稅費征收渠道有效地保障了垃圾管理工作的有序開展。巴塞羅那市的城市固體垃圾管理的稅收制度和巴黎市基本相同，均由政府統(tǒng)一規(guī)劃。政府每年從其收取的各項稅費中安排一定的資金用于市政有關(guān)機構(gòu)對城市垃圾進行清理、收集、運輸，并適當(dāng)補貼垃圾處理企業(yè)一定的費用，以確保整個產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1．3 投資方式

歐洲國家的城市垃圾管理是以私企為投資主體，全面負責(zé)經(jīng)營城市垃圾的處理處置。

歐洲國家的垃圾管理工作起步較早，配套的法規(guī)較齊全，特別是財稅法令，為政府對這一領(lǐng)域的財稅支持提供了保障。同時垃圾分類收集工作扎實、有效，使垃圾的回收利用成為可能。參與垃圾管理的私人企業(yè)從中看到了較好的經(jīng)濟前景，直接調(diào)動了投資者的投資積極性，可靠的利潤回報促進了企業(yè)主動進行技術(shù)創(chuàng)新、改進設(shè)備，推動環(huán)境保護工作。企業(yè)投資運作方式各有特點，但都能從政府財政中取得合理補貼，且都能自覺將環(huán)保理念同實際經(jīng)營活動有機結(jié)合在一起。

(1)英國肯特郡BRETT垃圾處理廠

為充分利用土地資源，BRETT把位于肯特郡郊區(qū)的SHEFORD礦場建設(shè)成了肯特郡最大的生活和工業(yè)垃圾填埋場，把退役礦場的出路及衛(wèi)生填埋場的規(guī)劃建設(shè)有機的結(jié)合起來，一舉兩得。垃圾的填埋在法律上有一系列嚴格的規(guī)定，并由公司和垃圾管理機構(gòu)共同監(jiān)督。垃圾生物分解產(chǎn)生的沼氣現(xiàn)場發(fā)電并在全國的輸電網(wǎng)上銷售。垃圾填埋完成后，N-x,／垃圾場進行修復(fù)處理，以恢復(fù)整塊土地的特有自然景觀。在SHELFORD，大規(guī)模的植樹已使該地區(qū)綠樹成蔭，并帶來了巨大的環(huán)境效益和社會效益。

(2)巴黎sYcTOM組織

SYCTOM是一個市鎮(zhèn)聯(lián)合組織，負責(zé)巴黎市91個城鎮(zhèn)的垃圾收集和處理。該組織有39個分支機構(gòu)協(xié)助運作，并擁有一支80人組成的技術(shù)隊伍負責(zé)規(guī)劃、技術(shù)、運用、金融管理及聯(lián)絡(luò)協(xié)作，行業(yè)涉及電廠、自來水廠、建筑業(yè)、電信公司等。SYCTOM的任務(wù)就是負責(zé)居民單位的垃圾收集、處理，從而改善和保護環(huán)境。垃圾處理以“能源回收再利用”為主。每年焚燒垃圾產(chǎn)生的蒸氣可供熱210，000戶居民，而且垃圾焚燒發(fā)電除一部分用于SYCTOM本身運作外，剩余的電都賣給法國國家電力，約26％的爐渣也被再利用于建筑、筑路等。

(5)羅馬AMAsPA垃圾處理廠

該廠負責(zé)整個羅馬市各種垃圾的處理。其將收集來的垃圾進行分類處理，可焚燒的垃圾由該廠自行焚燒處理并回收蒸氣對外供熱，可回收利用的垃圾如紙、玻璃、塑料等有償轉(zhuǎn)讓給相應(yīng)的生產(chǎn)企業(yè)，從而獲取一定的利潤。

2 我國城市垃圾管理的思考與對策

(1)健全法制，依法進行垃圾管理

歐洲各國關(guān)于垃圾管理的法律框架，普遍根據(jù)歐洲管理原則確立，設(shè)置完善，涵蓋了社會生活中垃圾管理的各個方面，使每個參與垃圾管理的機構(gòu)、企業(yè)能夠依法辦事，并依法享有各項權(quán)利。保障了垃圾管理工作能夠在市場經(jīng)濟的調(diào)控下，按市場經(jīng)濟規(guī)律正常進行。從法律的角度來看，健全的垃圾管理制度可為垃圾管理產(chǎn)業(yè)化提供發(fā)展依據(jù)，促進市場的健康發(fā)展。

據(jù)了解，意大利垃圾管理制度的徹底改革是在 1997年隨著22／97法令的頒布而開始的。該法令確立了垃圾綜合處理政策：垃圾減量化，源頭控制，回收、再利用和能量恢復(fù)的三維回收，以及最后的無害化處置。該法令促使了凈化技術(shù)、生態(tài)標(biāo)識、EMAS規(guī)定、回收處理綜合網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，以及公共管理者同經(jīng)濟實體之間為創(chuàng)造垃圾回收的機會而自愿達成協(xié)議。該法令主要的積極作用表現(xiàn)在：在垃圾處理領(lǐng)域，強調(diào)“污染制造者付費”和“共同承擔(dān)責(zé)任”的原則；為垃圾處理的運作界定了最佳轄區(qū)范圍，這在規(guī)劃處理廠的綜合網(wǎng)時起到了至關(guān)重要的作用。

由此可見，立法是一切工作開展的依據(jù)，法律作為國家意志的體現(xiàn)，具有絕對約束力及強制執(zhí)行力，能夠有效協(xié)調(diào)各方關(guān)系，高效優(yōu)質(zhì)地完成既定目標(biāo)。以立法的形式，設(shè)立國家及省級城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滾動基金，制定基金籌措和使用的管理辦法。出臺關(guān)于垃圾分類的法令、關(guān)于有害垃圾的收集處理、垃圾管理的稅費法令、私營企業(yè)投資經(jīng)營垃圾管理的法令、垃圾衛(wèi)生填埋標(biāo)準、關(guān)于垃圾焚燒控制標(biāo)準、關(guān)于包裝和包裝垃圾的管理法令等，使垃圾管理做到有法可依。

(2)政企分開，各司其責(zé)，各盡其能

政企分開，促進政府職能的有效發(fā)揮，避免行業(yè)壟斷經(jīng)營的局面，杜絕腐敗。同時， 由于企業(yè)的專業(yè)性強，在進行城市垃圾處理的投資、建設(shè)和經(jīng)營管理中，能夠較好地規(guī)避風(fēng)險，減少資金浪費，降低投資和處理成本，提高經(jīng)營效益。

由于政企分開，各方職責(zé)明確，大大提高了工作效率及工作積極陛。比如法國的SYCTOM在經(jīng)營運作中，有一百多位公務(wù)員參與，他們只負責(zé)投標(biāo)管理、經(jīng)營監(jiān)督，不參與企業(yè)的具體生產(chǎn)經(jīng)營活動，由于沒有具體利益關(guān)系，他們只對政府負責(zé)，能真正有效地開展工作。

(3)合理的稅收，保障垃圾管理的有效開展

1)充足穩(wěn)定的稅收來源，可以有效地補充垃圾管理所需的大量資金，促進投資市場的發(fā)展，確保投資者在嚴格執(zhí)行國家有關(guān)各項法律合法經(jīng)營的前提下，取得合理收益。企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)始終是追求最大經(jīng)濟利益，一定的資金補充有利于促進企業(yè)自覺采用新技術(shù)新工藝，改進設(shè)備，提高資源利用率，降低生產(chǎn)成本。

2)合理的垃圾稅制可以增強垃圾處理企業(yè)的生產(chǎn)積極性。例如垃圾分類收集，意大~22／97法令以提供達到分類目標(biāo)和填埋稅之間的比例作為經(jīng)濟鼓勵，促進企業(yè)積極開展二次分類收集。法令允許符合某些條件的垃圾處理單位免申請執(zhí)照，從而實現(xiàn)免稅。由于不同的產(chǎn)品因其使用的材料不同，作為垃圾后的處理成本也不同。征收稅費時，也應(yīng)根據(jù)產(chǎn)品的材質(zhì)、數(shù)量給予額定。那些可回收利用、可自然降解產(chǎn)品的稅額要遠低于那些不可回收、不可降解處理的產(chǎn)品。由此大大促進了生產(chǎn)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新工作，特別是材料技術(shù)的革新，調(diào)動了企業(yè)主動生產(chǎn)環(huán)保節(jié)能型產(chǎn)品的積極陛，提高了資源的使用率，從而推動了全社會各個領(lǐng)域的環(huán)保工作，形成了良性互動的局面。

3)出臺稅收的優(yōu)惠政策。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目屬于微利公益性事業(yè)，稅務(wù)部門應(yīng)給予經(jīng)營企業(yè)低稅率的優(yōu)惠待遇；對于貸款建設(shè)項目應(yīng)允許稅前還貸，或給予一定的減、免稅期的優(yōu)惠待遇。

(4)投資方式多元化(-~BOT、TOT等投資方式)，促進垃圾管理產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展

1)投資市場收益的穩(wěn)定，投資渠道的暢通，能有效地吸引各方投資者，投資方式必定呈現(xiàn)出多元化的局面。各種經(jīng)濟實體、專業(yè)企業(yè)匯集，帶來了大量的資金、信息、技術(shù)，解決了政府資金短缺，管理效率不高的問題，又直接推動了垃圾管理產(chǎn)業(yè)的技術(shù)裝備水平。法國的SYCTOM就是各專業(yè)企業(yè)強強聯(lián)合的一個組織，在該組織內(nèi)各項資源互享，提高了資源利用率，同時由于是企業(yè)聯(lián)合，生產(chǎn)經(jīng)營活動中有效地減少了各種不必要的環(huán)節(jié)、手續(xù)，提高了工作效率。

2)實行現(xiàn)有城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)經(jīng)營改革，出臺經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策。制定城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓實施辦法，通過公開招標(biāo)和租賃方式轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，原則上以招標(biāo)方式轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目，轉(zhuǎn)讓的經(jīng)營權(quán)應(yīng)不超過20～25年，經(jīng)營者應(yīng)保證轉(zhuǎn)讓的企業(yè)資產(chǎn)的完整和增值。

3)以當(dāng)?shù)卣斦度霝橹鳎Y(jié)合鼓勵以政府特許權(quán)形式引入私營資本達到融資目的的BOT模式(即建設(shè)～運營—移交)、TOT模式(即移交一運營～移交)、托管運營模式來加快城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)。對于以政府特許權(quán)形式引入私營資本的建設(shè)項目，要全面引入競爭機制，以招標(biāo)方式選擇經(jīng)營者，以合同形式規(guī)范經(jīng)營行為。

(5)嚴格源頭管理，直接有效降低垃圾管理成本

源頭控制是垃圾管理的第一環(huán)節(jié)，能有效減少垃圾產(chǎn)量，杜絕生活垃圾與有害垃圾混雜，特別是扎實、深入的垃圾分類收集工作，可以極大地促進垃圾的減量、回收再利用及無害化處理工作，改善各類專門處理的垃圾成分，為專業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)提供優(yōu)質(zhì)、符合生產(chǎn)要求的專門垃圾。回收再利用工作的普及不僅使資源得到最大限度地回收，同時也促進了垃圾減量化工作。出臺一些針對減量化的產(chǎn)業(yè)政策并貫徹實施，如限制過度包裝，減少并限制一次性用品的使用，鼓勵凈菜上市等，將把垃圾處理“減量化、資源化、無害化”的目標(biāo)推進到更高的階段，從而全面推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。

(6)加強公眾意識教育，提高全社會的環(huán)保理念

在城市垃圾管理的過程中，公眾環(huán)保意識的普及和提高，會帶來事半功倍的效果。廣大市民的積極參與，可從源頭上減少垃圾產(chǎn)生量。歐洲各國垃圾分類收集工作的成功，充分體現(xiàn)了公眾意識教育的巨大成果。在街頭隨處可見分類收集箱(筒)，市民都能自覺配合，按照標(biāo)識投放各類廢棄物，減輕垃圾收集處理部門的工作難度。市民環(huán)保意識的提高，也體現(xiàn)在垃圾處理企業(yè)投資管理者的經(jīng)營理念中，在不斷追求最大經(jīng)濟效益的同時，也對環(huán)保工作多一份關(guān)注、多一些投入。

總之，加強垃圾管理工作、提高垃圾管理水平，是一個龐大的社會系統(tǒng)工程，涉及面廣，需要全社會的團結(jié)協(xié)作，相信通過我們不懈的努力，特別是加強對外學(xué)習(xí)、交流，一定能實現(xiàn)垃圾管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化，推進我國循環(huán)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。 

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