對(duì)垃圾分類回收進(jìn)行立法，是循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法領(lǐng)域的一個(gè)重要組成部分。目前僅有少數(shù)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境法制發(fā)達(dá)的國(guó)家進(jìn)行了這方面的立法，且在立法理論研究和實(shí)踐上都存在著很大的差異。而尚處于發(fā)展中國(guó)家的我國(guó)，是否需要對(duì)垃圾分類回收進(jìn)行立法，如何立法，正成為我國(guó)環(huán)境法研究的新熱點(diǎn)。

一、我國(guó)垃圾分類回收的現(xiàn)狀分析

據(jù)調(diào)查，城市生活垃圾進(jìn)行分類后，30％－40％是可以利用的資源�；厥�100噸廢紙可以再生80噸優(yōu)質(zhì)紙張，節(jié)約400立方天然木材；回收1噸廢塑料可以提煉700公斤無鉛汽油。但是我國(guó)目前大部分城市仍采用垃圾混合回收，這種方式很不利于資源的循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)垃圾的減量化、資源化和無害化。2000年4月建設(shè)部在全國(guó)范圍內(nèi)選定了北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門、桂林8個(gè)城市進(jìn)行垃圾分類回收的試點(diǎn)工作，在取得一定成效的同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)了許多問題。究其原因，除經(jīng)濟(jì)和技術(shù)設(shè)備條件的限制以外，關(guān)鍵還在于相關(guān)的法律法規(guī)不夠健全，實(shí)施不到位。正如建設(shè)部城建司副司長(zhǎng)王天賜2000年12月12日在“城市生活垃圾分類回收研討會(huì)”上所指出的，推進(jìn)城市生活垃圾分類回收工作應(yīng)健全法律法規(guī)、政策引導(dǎo)、逐步完善分類回收的法規(guī)體系，突出垃圾減量和垃圾生產(chǎn)的預(yù)防，明確社會(huì)各方面（生產(chǎn)、消費(fèi)各環(huán)節(jié)）在分類、循環(huán)利用方面的責(zé)任 。

早在九十年代我國(guó)就頒布了《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《城市生活垃圾管理辦法》等與垃圾分類回收有關(guān)的法律法規(guī)。但由于出臺(tái)時(shí)間早等原因，存在可操作性弱，執(zhí)法力度不強(qiáng)等不足之處。2004年10月29日，十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂草案。這標(biāo)示著我國(guó)開始了修訂和出臺(tái)與垃圾分類回收有關(guān)法律法規(guī)的新進(jìn)程。

二、進(jìn)行垃圾分類回收立法的必要性

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家鮑爾丁于20世紀(jì)60年代提出了“宇宙飛船理論”，他將地球比作一艘在宇宙中飛行的宇宙飛船，必須依靠自身有限的資源才能生存。如果對(duì)飛船的有限資源進(jìn)行過度索取，就會(huì)加速飛船的滅亡；反之，如果對(duì)飛船資源加以循環(huán)利用，則會(huì)延長(zhǎng)飛船的壽命。這就是循環(huán)經(jīng)濟(jì)思想的起源。依照此思想，假設(shè)飛船在飛行中會(huì)產(chǎn)生各種復(fù)雜的“垃圾”，如果能夠?qū)ζ溥M(jìn)行有效分類后再循環(huán)利用，這將大大提高資源的回收利用率，更有利于延長(zhǎng)飛船的壽命。筆者認(rèn)為，對(duì)垃圾進(jìn)行分類回收其必要性就在于此。

（一）是可持續(xù)發(fā)展的必然選擇和重要保證

1987年布蘭特倫夫人領(lǐng)導(dǎo)的世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在其代表作《我們共同的未來》中第一次提出了“可持續(xù)發(fā)展”。其核心思想是：既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害。其出發(fā)點(diǎn)是：為了確保人類的持續(xù)生存和發(fā)展，必須把環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生活活動(dòng)全面、有機(jī)的結(jié)合起來，并按照生態(tài)持續(xù)性、經(jīng)濟(jì)持續(xù)性和社會(huì)持續(xù)性的基本原則來組織和規(guī)范人類的一切活動(dòng)。垃圾分類回收作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)層面，主張實(shí)現(xiàn)垃圾的減量化、資源化和無害化。這三項(xiàng)主張正是“可持續(xù)發(fā)展”提高在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對(duì)資源的循環(huán)利用率，給后代人留下相當(dāng)?shù)目衫觅Y源量，實(shí)現(xiàn)資源循環(huán)利用代際平衡的體現(xiàn)。

（二）是世界環(huán)境與資源保護(hù)立法的大趨勢(shì)

一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家均不同程度的對(duì)垃圾分類回收進(jìn)行了立法，如德國(guó)，于1986年8月將1972年制定的《廢物處理法》修改為《避免廢棄物產(chǎn)生及廢棄物處理法》，在第十四條中規(guī)定了“標(biāo)志、分類處理，回交及回收的義務(wù)”條款。1996年10月24日，德國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和垃圾法生效，其中規(guī)定了商品生產(chǎn)者和經(jīng)銷商對(duì)包裝垃圾負(fù)有再利用的責(zé)任。芬蘭也于1994年實(shí)施的新的垃圾法中要求每個(gè)家庭對(duì)自己的垃圾進(jìn)行分類。日本1995年制定的《容器包裝再循環(huán)法》中規(guī)定：消費(fèi)者有將包裝廢棄物從普通垃圾中分類排出的責(zé)任，自治體有將消費(fèi)者分類排出的包裝廢棄物進(jìn)行分類收集的責(zé)任（分類收集不僅包括將包裝廢棄物單獨(dú)分類收集，還包括負(fù)責(zé)進(jìn)行循環(huán)式預(yù)處理及在堆料場(chǎng)進(jìn)行保管），企業(yè)有將分類收集的包裝廢棄物進(jìn)行再循環(huán)的責(zé)任，該法于1997年4月1日起實(shí)施。由此可見，對(duì)垃圾分類回收立法已成為世界環(huán)保立法的一個(gè)大趨勢(shì)，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)加快這方面的立法腳步。

（三）有利于促進(jìn)相關(guān)科學(xué)體系的建立

對(duì)垃圾進(jìn)行分類回收需要大量現(xiàn)代科技的有利支撐。其中主要是分類回收和再循環(huán)技術(shù)，也包括其他相關(guān)的技術(shù)，如資源重復(fù)利用技術(shù)、能源綜合利用技術(shù)和信息技術(shù)等。這表明有關(guān)垃圾分類回收的技術(shù)研究是一項(xiàng)具有復(fù)雜性、專項(xiàng)性和關(guān)聯(lián)性的科研活動(dòng)。所以對(duì)垃圾分類回收進(jìn)行立法，可以有效地進(jìn)行垃圾分類回收科研和管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，設(shè)定和運(yùn)作相關(guān)的制度。此外，還可以調(diào)節(jié)在垃圾分類回收科研過程中產(chǎn)生的各種利益關(guān)系，使國(guó)家垃圾分類回收所建立的獎(jiǎng)勵(lì)與處罰機(jī)制以法的形式得以公示并落到實(shí)處。也使科技成果等能夠得到合理的使用和推廣。

三、我國(guó)垃圾分類回收立法構(gòu)建

（一）充分借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，選擇適合我國(guó)的立法模式

對(duì)垃圾分類回收進(jìn)行立法，借鑒西方環(huán)保先進(jìn)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)是十分必要的�？v觀目前世界上對(duì)廢棄物回收和綜合利用的立法模式大致分為兩種：一種是污染預(yù)防型，屬環(huán)境法領(lǐng)域，如美國(guó)、加拿大等國(guó)；另一種為經(jīng)濟(jì)循環(huán)型，屬經(jīng)濟(jì)法范疇，以德國(guó)、日本最為典型。筆者認(rèn)為，我國(guó)對(duì)垃圾分類回收進(jìn)行立法應(yīng)當(dāng)參照第二種模式，即在經(jīng)濟(jì)法范疇內(nèi)制定一種經(jīng)濟(jì)循環(huán)型的垃圾分類回收法規(guī)體系。其理由主要有以下幾點(diǎn)：1、垃圾分類回收要解決的是經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的問題；2、垃圾分類回收也是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這與經(jīng)濟(jì)法之“經(jīng)濟(jì)性”具有內(nèi)在一致性；3、以經(jīng)濟(jì)法結(jié)合原有環(huán)境法中有關(guān)垃圾分類回收的部分，更有利于問題的解決。

此外，我們可以注意到日本、德國(guó)等國(guó)家都是先制定有關(guān)垃圾分類回收的特別法，在此基礎(chǔ)上再出臺(tái)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)法。這是因?yàn)樗麄兞⒎ㄖ鯖]有相對(duì)成熟的技術(shù)和實(shí)踐等客觀條件的支持�，F(xiàn)在，我國(guó)可以直接借鑒他們已有的成熟技術(shù)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。所以在立法順序上不必局限于先特別法后基本法的順序。垃圾分類回收立法作為下位法，受基本法的統(tǒng)領(lǐng)，對(duì)其立法可以后于循環(huán)經(jīng)濟(jì)法，也可以同時(shí)進(jìn)行。

（二）建立以“促進(jìn)法”為主，“強(qiáng)制法”為輔的立法形式

鑒于我國(guó)公民目前的垃圾分類回收意識(shí)還很淡薄，不適宜建立以強(qiáng)制性條款為主的垃圾分類回收立法形式，而應(yīng)該采取以“促進(jìn)法”為主，“強(qiáng)制法”為輔的立法形式。垃圾分類回收工作的進(jìn)行需要在政府的主導(dǎo)下，各種經(jīng)濟(jì)主體和公民的共同積極參與才能完成。因此，在立法過程中，應(yīng)當(dāng)更注重政府對(duì)生產(chǎn)者和消費(fèi)者的引導(dǎo)，以及對(duì)公民的鼓勵(lì)作用。尤其是在立法之初，更能體現(xiàn)這種立法形式的作用。但是軟性條款需要硬性條款的輔助才能達(dá)到其立法目的，所以在垃圾分類回收立法中，“強(qiáng)制性”條款是不可或缺的。通過這兩種立法形式的有機(jī)結(jié)合，我國(guó)垃圾分類回收工作才能健康、穩(wěn)步的發(fā)展。

（三）垃圾分類回收立法應(yīng)遵循的原則

一是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)原則。垃圾分類回收立法中應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)的分類回收技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，而不是具體的某項(xiàng)技術(shù)。因?yàn)槟壳拔覈?guó)的地域差異性還很大，不同地區(qū)對(duì)垃圾分類回收的具體技術(shù)很難達(dá)到一致，但如果沒有規(guī)定一個(gè)合適的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)又不利于規(guī)范垃圾分類回收制度。所以應(yīng)當(dāng)通過立法規(guī)定相應(yīng)的垃圾分類回收技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)再根據(jù)自身?xiàng)l件選擇適合自己地區(qū)的垃圾分類回收具體技術(shù)。這樣才能各展所長(zhǎng)，創(chuàng)造出一個(gè)廣闊的技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)。

二是貼近最終用戶原則。垃圾分類回收的實(shí)施需要全社會(huì)的共同參與，在這一過程中，作為最終用戶的消費(fèi)者，所肩負(fù)的責(zé)任也非常大。所以，垃圾分類回收立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定貼近消費(fèi)者的一些相關(guān)控制標(biāo)準(zhǔn)，整合協(xié)調(diào)有技術(shù)關(guān)聯(lián)的法規(guī)政策，從而促進(jìn)垃圾分類回收在最大范圍內(nèi)的實(shí)施。同時(shí)，對(duì)于另一責(zé)任主體生產(chǎn)者，應(yīng)鼓勵(lì)其在垃圾分類回收技術(shù)等方面不斷創(chuàng)新，配合政府行為。其中主要是一些上游企業(yè)，因?yàn)橄鄬?duì)下游企業(yè)，他們有更雄厚的資金和技術(shù)基礎(chǔ)。反之，如果對(duì)下游企業(yè)做過高的規(guī)定只會(huì)給他們帶來更大的壓力和束縛，這將不利于我國(guó)中小型企業(yè)的發(fā)展。

三是分步推進(jìn)原則。對(duì)垃圾進(jìn)行分類回收立法需要一定的時(shí)間和過程，在立法時(shí)和今后的執(zhí)法過程中都要注意一個(gè)節(jié)奏性，不應(yīng)一味的要求生產(chǎn)者運(yùn)用高標(biāo)準(zhǔn)的垃圾分類回收技術(shù)，甚至不顧及其應(yīng)用成本。而是應(yīng)當(dāng)分階段的進(jìn)行推進(jìn)，從低到高，從不成熟到成熟，在實(shí)踐中不斷完善我國(guó)垃圾分類回收立法研究。

（四）垃圾分類回收立法的基本制度

第一，標(biāo)識(shí)制度。既由生產(chǎn)者對(duì)包裝物進(jìn)行標(biāo)示，類似于德國(guó)著名的 “綠點(diǎn)”回收系統(tǒng)方法。鑒于目前我國(guó)一些企業(yè)暫無建立獨(dú)立且完善的分類回收系統(tǒng)之能力，為不給我國(guó)民族企業(yè)帶來過重的經(jīng)濟(jì)壓力，可由這些企業(yè)出資建立一套統(tǒng)一的垃圾分類、回收和在利用的系統(tǒng)，并由非贏利性機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。對(duì)生產(chǎn)者已付費(fèi)的商品包裝上標(biāo)上“綠點(diǎn)”標(biāo)識(shí)，以便分類回收。

第二，押金抵押返還制度。主要適用于一些回收率過低的包裝物，尤其是對(duì)一些飲料的包裝物。消費(fèi)者在向銷售者購(gòu)買商品時(shí)先支付適當(dāng)?shù)难航�，退還包裝物時(shí)再領(lǐng)回押金。我國(guó)一些企業(yè)已經(jīng)開始實(shí)施了這一制度，應(yīng)當(dāng)?shù)玫綇V泛應(yīng)用。這一制度將有利于商家對(duì)包裝物的統(tǒng)一回收，也能改善人們隨手丟棄包裝物的不良習(xí)慣。

第三，分類計(jì)量收費(fèi)制度。根據(jù)國(guó)家有關(guān)部委2003年6月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度，促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)》的通知，我國(guó)大部分城市已經(jīng)開始征收衛(wèi)生費(fèi)或垃圾處理費(fèi)，但實(shí)行的都是定額收費(fèi)制，且實(shí)施情況也并不理想。其實(shí)這種方法并不利于垃圾的分類回收工作進(jìn)行，也不利于改變居民混合丟棄垃圾的習(xí)慣。

實(shí)際上，對(duì)垃圾進(jìn)行收費(fèi)有很多方法，除了定額收費(fèi)制外還有從量收費(fèi)制。而從量收費(fèi)被認(rèn)為是最有利于促進(jìn)垃圾分類回收的經(jīng)濟(jì)手段，近幾年已有一些國(guó)家推行和加以研究。韓國(guó)1995年開始全國(guó)實(shí)行垃圾回收UPS（單位價(jià)格系統(tǒng)）從量收費(fèi)制后，減量效果顯著。但也有研究表明，如果沒有積極有效的回收設(shè)施和公眾參與，單純用提高收費(fèi)價(jià)格等手段也是收效甚微 。所以我國(guó)可以考慮在試點(diǎn)城市對(duì)垃圾回收使用分類計(jì)量方式。

（五）垃圾分類回收立法基本內(nèi)容構(gòu)想

第一，建立生產(chǎn)者責(zé)任制度

為更好的全面體現(xiàn)“誰污染誰負(fù)責(zé)”的原則，應(yīng)當(dāng)將生產(chǎn)者責(zé)任制度引入垃圾分類管理中，通過立法明確規(guī)定生產(chǎn)者和銷售者有限度的承擔(dān)垃圾分類回收的工作和費(fèi)用。首先，應(yīng)當(dāng)處理好包裝垃圾的分類回收，西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)包裝垃圾的控制應(yīng)用的非常廣泛，如德國(guó)的《包裝條例》，日本的《容器包裝再循環(huán)法》，法國(guó)《容器包裝政府令》，奧地利的《包裝條例》中都有生產(chǎn)者責(zé)任制度的規(guī)定。雖然我國(guó)已在新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》中規(guī)定了國(guó)家對(duì)部分產(chǎn)品、包裝物實(shí)行強(qiáng)制回收制度。但筆者建議應(yīng)當(dāng)出臺(tái)專門的包裝法規(guī)以便操作。其次，是對(duì)有毒有害垃圾的強(qiáng)制回收。由于我國(guó)長(zhǎng)期對(duì)垃圾進(jìn)行的是混合回收，所以很容易混入危險(xiǎn)廢物如干電池、日光燈管和廢油等，這無形中增加了垃圾無害處理的難度，對(duì)環(huán)境造成了污染。因此對(duì)這些有毒有害垃圾必須進(jìn)行分類回收�？捎缮a(chǎn)者和銷售者分別設(shè)立回收點(diǎn)，再統(tǒng)一交由有相關(guān)處理技術(shù)的部門進(jìn)行處理。

第二，加強(qiáng)對(duì)居民生活垃圾的分類管理

居民區(qū)生活垃圾在城市生活垃圾中占有相當(dāng)大的比例，但是由于我國(guó)居民垃圾分類回收意識(shí)還很淡薄，再加上宣傳和配套設(shè)備等輔助措施的不到位，垃圾分類回收情況不容樂觀。因此應(yīng)當(dāng)盡快通過立法加強(qiáng)居民對(duì)垃圾分類義務(wù)。

我國(guó)目前法律中對(duì)居民的垃圾分類義務(wù)并未作強(qiáng)制性規(guī)范，只在《城市生活垃圾管理辦法》第三條中規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展城市生活垃圾的回收利用。城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行分類回收、運(yùn)輸和處理，逐步實(shí)行城市生活垃圾治理的無害化、資源化和減量化，搞好綜合利用。”隨著近幾年我國(guó)在一些城市進(jìn)行垃圾分類回收試點(diǎn)的開展，可以逐步增加居民的對(duì)垃圾進(jìn)行初分的義務(wù)。規(guī)定居民的初分義務(wù)可參照試點(diǎn)城市上海的做法，即由居民先將生活垃圾初步分為有機(jī)垃圾（包括廚房垃圾，變質(zhì)食品等）、無機(jī)垃圾（包括玻璃瓶、易拉罐、鐵罐、廢紙和像塑制品等）和有毒垃圾（包括過期藥品、廢舊燈管、廢電池和殘存油漆等）三類。因?yàn)檫@種相對(duì)簡(jiǎn)單的分類比較容易被居民接受，作為一項(xiàng)法律規(guī)定也更具人性化，很適合我國(guó)目前的情況。其次是從定額收費(fèi)向分類計(jì)量收費(fèi)的轉(zhuǎn)變，鑒于對(duì)垃圾進(jìn)行從量收費(fèi)的利弊，結(jié)合我國(guó)勞動(dòng)力資源豐富的優(yōu)勢(shì)，可以按照上面提到的三種分類方式，由環(huán)衛(wèi)部門派出專門人員，上門對(duì)居民初分后的垃圾進(jìn)行分類計(jì)量收費(fèi)。我國(guó)可以先在8個(gè)開展垃圾分類回收的試點(diǎn)城市進(jìn)行，因?yàn)檫@些城市有配備較齊全的垃圾分類回收設(shè)施和較到位的居民宣傳作鋪墊，積累一定經(jīng)驗(yàn)后再向全國(guó)擴(kuò)展。

第三，強(qiáng)化環(huán)衛(wèi)部門的監(jiān)管職能

作為我國(guó)城市市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門管制的環(huán)衛(wèi)部門，直接負(fù)責(zé)垃圾清理、分類和處理，在對(duì)垃圾的分類回收上起著至關(guān)重要的作用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其也面臨著由行政管理逐步向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的體制改革問題。首先應(yīng)促進(jìn)環(huán)衛(wèi)部門與廢品回收部門的結(jié)合，針對(duì)目前我國(guó)環(huán)衛(wèi)回收與廢舊物資回收系統(tǒng)“搶飯碗”的現(xiàn)象，可采納廣州的做法，即實(shí)行一種環(huán)衛(wèi)行業(yè)與再生資源行業(yè)互相聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，分類回收與廢舊物資回收相結(jié)合的管理和運(yùn)作模式�？梢酝ㄟ^立法將廢品回收納入到垃圾分類回收體系中，廢品收購(gòu)站歸屬環(huán)衛(wèi)部門統(tǒng)一管理，其收購(gòu)人員（包括撿垃圾的）也同環(huán)衛(wèi)工人一樣執(zhí)證上崗，按相關(guān)規(guī)定作業(yè)。其次，制定和執(zhí)行垃圾分類回收的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，并嚴(yán)格按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)原則對(duì)垃圾分類回收的各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和管理。

對(duì)垃圾分類回收進(jìn)行立法是一個(gè)循序漸進(jìn)，不斷完善的過程，急于在中國(guó)各個(gè)城市中全面實(shí)施垃圾分類回收是不切合實(shí)際的。我國(guó)目前正處于對(duì)垃圾進(jìn)行分類回收的起步階段，因此，完善的立法體系起著關(guān)鍵的作用。只有在規(guī)范的法律作用下，我國(guó)的垃圾分類回收進(jìn)程才能達(dá)到一個(gè)更新的高度。

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⑧ 常紀(jì)文：《歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)我國(guó)的啟示》（2005年6月5日訪問）；

⑨ 解振華：《關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論與政策的幾點(diǎn)思考》，載于《光明日?qǐng)?bào)》2003年11月3日；

⑩ 國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局政策法規(guī)司編譯：《循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法選譯》，中國(guó)科學(xué)技術(shù)出版社，2003年8月版。

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