文一波：環(huán)保PPP的夢與惑
來源：中國環(huán)境報(bào) 閱讀：3702 更新時(shí)間：2015-12-28 09:16
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導(dǎo)讀中國生態(tài)文明論壇福州年會(huì)隆重開幕。桑德集團(tuán)董事長兼總裁文一波應(yīng)邀在“創(chuàng)新機(jī)制·綠色金融論壇”環(huán)節(jié)做主題演講。就當(dāng)下環(huán)境領(lǐng)域炙手可熱的PPP話題，文一波指出，未來三年，中國或?qū)⒊蔀槿蜃畲蟮腜PP市場，但當(dāng)下PPP項(xiàng)目簽約僅30%左右，簽約項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)行投資的僅約50%，進(jìn)展遠(yuǎn)低于預(yù)期。
12月19日，中國生態(tài)文明論壇福州年會(huì)隆重開幕，這也是中國生態(tài)文明論壇舉辦的第五屆。本次年會(huì)由中國生態(tài)文明研究與促進(jìn)會(huì)主辦，福州市人民政府和福建省環(huán)境保護(hù)廳承辦，來自全國部分省市地方黨委政府、環(huán)保、發(fā)改、住建、林業(yè)等相關(guān)部門、高校和科研院所、大陸和臺灣相關(guān)社團(tuán)組織及企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、專家和代表超過千人參會(huì)。
本次年會(huì)深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，以習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)系列重要講話精神為指導(dǎo)，以“全面建設(shè)生態(tài)文明——新常態(tài)、新理念、新起點(diǎn)”為主題，圍繞新常態(tài)下全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，集思廣益，建言獻(xiàn)策。
在“創(chuàng)新機(jī)制·綠色金融論壇”環(huán)節(jié)，桑德集團(tuán)董事長兼總裁文一波應(yīng)邀做主題演講，并就當(dāng)下環(huán)境領(lǐng)域炙手可熱的PPP話題與與會(huì)嘉賓展開分享。他認(rèn)為，未來三年，中國或?qū)⒊蔀槿蜃畲蟮腜PP市場，但當(dāng)下PPP項(xiàng)目簽約僅30%左右，簽約項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)行投資的僅約50%，進(jìn)展遠(yuǎn)低于預(yù)期，PPP落地難問題嚴(yán)峻。
環(huán)保PPP駛上“快車道
2015，號稱為PPP元年，各地推出項(xiàng)目近2000項(xiàng)、總投資超3萬億元。“這個(gè)力度對環(huán)保產(chǎn)業(yè)來說著實(shí)是不小的。”文一波認(rèn)為，未來三年，中國有望成為全球最大的PPP市場。
具體說來，表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：
一是環(huán)保PPP項(xiàng)目多，比例大，增速快。今年5月25日，發(fā)改委發(fā)布權(quán)威PPP項(xiàng)目庫，環(huán)保PPP項(xiàng)目總計(jì)達(dá)到370個(gè)，占比達(dá)35%，環(huán)保PPP項(xiàng)目增速超100%。
二是投資額相對較小。根據(jù)項(xiàng)目庫數(shù)據(jù)顯示，PPP項(xiàng)目平均投資額18.9億元，其中環(huán)保項(xiàng)目平均投資額僅4.6億元，遠(yuǎn)低于平均值。
三是水務(wù)項(xiàng)目數(shù)量較多。從PPP項(xiàng)目構(gòu)成來看，包括供水、再生水、污水處理等在內(nèi)的水務(wù)項(xiàng)目數(shù)量明顯高于固廢、土壤、大氣等項(xiàng)目。
四是涉細(xì)分領(lǐng)域較廣。包括水務(wù)項(xiàng)目、垃圾處理、建筑垃圾處置及資源化利用、流域治理、生態(tài)公園建設(shè)、黑臭水體、綜合治理項(xiàng)目、海綿城市等。
五是以BOT模式居多。PPP模式是公私合營模式的泛指，其中BOT模式是市場主流，其他模式包括TOT、BOO、BTO、ROT、BOOT等。
六是較其他領(lǐng)域更被社會(huì)資本看好。隨著國家將環(huán)境保護(hù)定義為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)越發(fā)受到資本市場的青睞，環(huán)保產(chǎn)業(yè)市值一路高漲。
環(huán)保PPP模式的“九宗罪”
盡管PPP為環(huán)保產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展模式探索出一條有利路徑，越來越多的政府單位、企業(yè)從中受益，但在文一波看來，環(huán)保PPP模式目前仍處于培育階段，從執(zhí)行和落地效果來看，仍存在諸多問題：
首先是政出多門，中央和地方政府政策不匹配。去年以來，發(fā)改委、財(cái)政部分別發(fā)布過與PPP有關(guān)的政策或條文，在適用范圍、項(xiàng)目論證、具體操作方式等方面存在很多不同點(diǎn)。這些“不同點(diǎn)”讓地方政府、社會(huì)資本左右為難。另外，地方政府出臺的政策與中央政府不匹配，對中央政策的執(zhí)行存在偏差，象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、替換性執(zhí)行現(xiàn)象普遍。
二是PPP被當(dāng)成政府融資、轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)工具。在一些PPP項(xiàng)目中，地方政府的主要?jiǎng)訖C(jī)是融資和轉(zhuǎn)嫁債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，一些金融機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)與地方政府成立PPP產(chǎn)業(yè)基金，實(shí)為“名股實(shí)債”的債性融資工具。這樣的后果是項(xiàng)目收益低、支付保障能力差，風(fēng)險(xiǎn)往往由企業(yè)承擔(dān)。
三是地方政府契約精神缺失。政府不守信用是過往PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中最難防控的風(fēng)險(xiǎn)，違約、欠款、價(jià)格問題等常常造成社會(huì)資本的信心不足。如鵬鷂環(huán)保集團(tuán)西寧第一、三污水廠項(xiàng)目污水處理費(fèi)被拖欠一事造成的影響已違背PPP項(xiàng)目的初衷。
四是政府和社會(huì)資本法律定位不平等。PPP各主體之間法律地位應(yīng)是平等的，但在現(xiàn)有的法律、政策中卻未得以體現(xiàn)。一旦出現(xiàn)糾紛，企業(yè)合法權(quán)益將無法得到保護(hù)，亦無法對政府追責(zé)！缎姓V訟法》將特許經(jīng)營協(xié)議劃入行政協(xié)議范圍，即民與官的協(xié)議。這意味著行政協(xié)議雙方是不平等的關(guān)系，與PPP模式所要求的平等主體之間關(guān)系存在本質(zhì)矛盾。
五是不合理低價(jià)中標(biāo)頻發(fā)。PPP模式并未能杜絕市場不公平競爭。相反，環(huán)保PPP項(xiàng)目運(yùn)作和實(shí)施過程中，惡性競爭日趨嚴(yán)重，低價(jià)中標(biāo)事件頻頻發(fā)生。諸如安徽蚌埠垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目、安慶廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目等中標(biāo)價(jià)格屢刷行業(yè)新低引發(fā)熱議。
六是決策周期長。既有機(jī)制造成政府決策程序不清晰、決策程序復(fù)雜、周期長、成本高的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。北京第十水廠自1998年開始籌備，2012年才開工建設(shè)，而這僅僅是一個(gè)縮影。
七是資金成本高、收益低。PPP項(xiàng)目大多特許經(jīng)營期較長，涉及資金數(shù)額較大，需通過銀行貸款、信托、基金等多種資金介入，資金成本很高，但政府與社會(huì)資本卻很難就資金成本達(dá)成一致。
八是土地問題突出。PPP項(xiàng)目多屬公益性項(xiàng)目，招標(biāo)時(shí)約定土地是劃撥，但項(xiàng)目公司成立后，往往又難以獲得劃撥土地使用證；國土部門要求只能走土地出讓的途徑。項(xiàng)目用地進(jìn)行招拍，是否能夠落入項(xiàng)目承包方存在不確定性，這給PPP項(xiàng)目執(zhí)行帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)。
九是稅負(fù)問題堪憂。環(huán)保領(lǐng)域，生產(chǎn)成本按照市場機(jī)制調(diào)節(jié)，服務(wù)價(jià)格則受到政府管制。比如，《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》（78號文）規(guī)定，自2015年7月1日起對垃圾、污泥、污水處理勞務(wù)征收增值稅，這意味著項(xiàng)目利潤率接近貸款利率。以污水處理廠為例，新政實(shí)施后需交納土地使用稅、所得稅、增值稅等稅種，占比高達(dá)10%~20%。
不是所有項(xiàng)目都適合PPP
PPP模式的根本宗旨是政企合作、互利共贏、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作。“這可能是每一個(gè)環(huán)保企業(yè)的夢想。”文一波說，“但現(xiàn)實(shí)情況下企業(yè)在享受PPP帶來的實(shí)惠的同時(shí)，也不得不面對PPP項(xiàng)目簽署、實(shí)施、運(yùn)營等各環(huán)節(jié)的諸多問題，不得不承受項(xiàng)目難落地、社會(huì)資本進(jìn)退兩難的困惑。”
對此，文一波建議，政府在發(fā)布PPP項(xiàng)目時(shí)應(yīng)嚴(yán)格篩選，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目，要具有合理的利潤預(yù)期、必要的收益保障和合理的退出機(jī)制；應(yīng)針對項(xiàng)目具體情況合理設(shè)定社會(huì)資本方的資格條件，不唯價(jià)定標(biāo)；應(yīng)深刻理解PPP模式內(nèi)涵，規(guī)范運(yùn)作，按平等交易原則談判確立合同，尊重市場規(guī)則，真正做到公開和透明；應(yīng)完善法律法規(guī)、特許經(jīng)營條款，明確參與各方權(quán)利義務(wù)邊界，統(tǒng)一規(guī)范，可仿效英國，設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施融資中心，作為市場融資補(bǔ)充等。
